日本歷史文化遺產法律保護對我國的借鑒

陶信平

摘 要: 中日兩國在自然環境、氣候特征、文化傳統、建筑形式等方面都有相似之處,研究和總結日本在歷史文化遺產保護領域的經驗,對構建與完善我國歷史文化遺產保護法律制度有著不可替代的作用。本文在梳理我國歷史文化遺產法律保護體系及現存問題的基礎上,重點探討了日本文化遺產法律保護的特點和優勢及對我國的借鑒作用,提出應該從完善法律體系、協調行政管理體系、構建公眾參與體系等幾個方面完善我國相關制度的建議。

關鍵詞:文化遺產;法律保護;日本制度;借鑒;法律體系

中圖分類號:DF36 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2009)04-0104-05

文化遺產是指由先人創造并保留至今的一切文化遺存,是歷史遺留下來的一切經人類創造的物質和精神財富。文化遺產凝聚了人類共同的智慧,沉淀了人類文明世代相傳的寶貴精神資源和物質財富,是溝通歷史與現實的文化基礎。1972年聯合國教科文組織通過的《保護世界文化與自然遺產公約》(以下簡稱世界遺產公約)認為文化遺產( culture heritage)主要包括歷史紀念物(文物)(monuments)、建筑群(groups of buildings)以及考古遺址(sites)三個方面。[1]根據不同的標準,可以把文化遺產劃分為有形文化遺產和無形文化遺產(一般稱非物質類文化遺產)、歷史文化遺產和自然文化遺產等不同類型。本文主要以歷史文化遺產為討論對象。歷史文化遺產,是相對于自然文化遺產而言的,主要包括歷史風貌區和優秀歷史建筑,它是歷史的濃縮,文化的積淀,是對人類影響最為直觀、最具感染力的文化符號。現存遺產中,歷史文化遺產占絕大多數。

時光的消磨和人欲的橫行,已使眾多的歷史文化遺產遭受毀壞。歷代有識之士都在呼吁加強對歷史文化遺產進行保護,但卻收效甚微。在現代社會,對歷史文化遺產最有效的保護方式是構建完善的法律制度,這是歷史文化遺產保護邁上法治之路的必然選擇。

一、日本歷史文化遺產保護的法律制度

中日兩國在自然環境、氣候特征、文化傳統、建筑形式等方面都有相似之處,所以研究和總結日本在歷史文化遺產保護領域的經驗,對構建與完善我國歷史文化遺產保護法律制度有著不可替代的作用。日本有著與歐美國家不同的遺產保護傳統和體系,其歷史文化遺產保護經歷了挫折和探索的過程,在法律保護方面積累了豐富的成功的經驗,值得我們學習和借鑒。

日本將“cultural property”直譯為“文化財”,對文化遺產保護的立法始于19世紀的明治初年。1871年頒布《古器舊物保存方》以來的130多年間,日本的文化遺產保護經歷了挫折和探索的過程,積累了豐富的經驗。特別是1950年制定了《文化財保護法》之后,在文化遺產保護的法規制度方面已經形成了較為完善的體系。《文化財保護法》在1975年進行了一次大修改,其主要內容包括文化財的概念,包含了與重要文化財形成一體、構成其價值的土地及其他實物,它們的現狀變更以及對其保存有影響的行為必須事先得到許可并設“傳統建組物群”為新的一類文化財,創設了“傳統建造物群保存地區”制度,將民俗資料改稱為民俗文化財,設立了重要無形民俗文化財的指定制度和文化財保存相關的傳統技術的保護制度。以后,分別于1996年和2004年又進行了兩次較大的修改,主要是引入了登錄制度,并在資金、程序控制等方面進行了一些修改。《文化財保護法》是日本關于文化遺產保護工作的一部重要法典,是今天日本歷史文化遺產保護運動的根本性法律。相對于過去的法律,它不僅具有全面性和系統性,而且為了滿足文化遺產保護新的需求,還增加了若干新的內容。比如:(1)拓展了文化遺產保護范圍,在傳統建筑、美術工藝品、名勝古跡及天然紀念物等四個方面的基礎上,將無形文化財、地下文物一并列入文化遺產的保護范圍,從而形成大文化財理念。這個理念的提出具有世界意義,它為人們更加全面、系統地了解傳統文化遺產,在法律上開了一代先河。(2)為推進文化財保護工作的順利進行,在文部省之外另設文化財保護委員會,以負責文化財的全面保護。(3)確定了文化財保護工作中中央與地方彼此協作的行政體制,這種由國家、地方公共團體、文化財所有者及全體國民一起保護的做法,充分反映出了日本社會在保護傳統文化遺產過程中的全民意識。(4)修訂了國家指定制度。[2]

《文化財保護法》不但注重物質實體的保護,也注重精神遺產和技術的保護。其重要有形文化財、埋藏文化財兩部分的保護內容相當于我國《文物保護法》古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、珍貴的藝術品、工藝美術品具、有價值的手稿、圖書資料等,重要有形民俗文化財相當于《文物保護法》反映各時代、各民族社會制度、社會生產、社會生活的代表性實物。史跡名勝天然紀念物包括風景名勝和史跡兩部分,范圍大于我國的近代現代重要史跡、實物、代表性建筑。對于無形文化財、文化財保存技術和民俗文化財中的無形民俗文化財及一般有形民俗文化財則是我國沒有的。其中,對無形文化財和無形民族文化財的保護,聯合國教科文組織也是在2003年才通過的,因此,《文化財保護法》在保護內容方面是走在世界前列的。《文化財保護法》反映了技術——物質——精神的關系。把它們作為共同的保護對象,使之相輔相成。其中,物質實體是這一系統的中心環節,物質是精神遺產的載體,精神遺產需要在一定的物質環境中才能充分體現。同時,精神遺產促進對物質遺產的保護,豐富物質遺產的意義。保存技術是物質遺產得以保存的必要手段,同時,通過對物質的保存也可以使古老的技術得以延續。

日本立法保護的對象往往只是由中央政府確定和負責的全國歷史文化遺產中最重要的部分,除此之外的由地方政府通過地方立法確立保護。以日本1966年的《古都保存法》為例,其保護的對象限定為京都、奈良、鐮倉等古都內的歷史風土的整體環境。而該區域內的非歷史風土保存區則不受《古都保存法》的保護,由各地方政府另行制定的法規如《歷史環境保護條例》、《傳統美觀保護條例》等進行立法保護。被保護地區的名稱、范圍、保護方法、資金來源等都由地方政府自行制定的地方法規予以確定。日本《文化財保護法》中傳統建造物群保存地區的情況也如此,地方政府可以自己設立傳統建造物群保存地區,制定保護條例、編制保護規劃,而國家在此基礎上通過選擇重要地區作為重要傳統建造物群保存地區納入中央政府的保護范圍。

日本歷史文化遺產保護的立法體系實質上是以地方立法為核心。這種立法體制明確劃分和規范地方和中央各自責任,有利于調動地方保護文化遺產的積極性,對具體文化遺產的保護具有十分重要的意義。全國性的法律、法規比較健全,與其歷史文化遺產地方保護體系相配合,形成比較完整的歷史文化遺產保護的法律框架。同時,法律規范的操作性很強,法律文件在明確對象和范圍的基礎上,對保護的方法與手段只作原則性的限定,而對保護管理的程序,國家、地方及民間團體的各自職責與相互關系以及保護資金的來源及違法罰則的規定則較為詳盡與嚴格。對保護管理過程本身的嚴格控制與約束的同時,給予具體的保護做法以一定的靈活性,使法規本身兼具了操作性強與適應性強的雙重特點。此外,日本在文化遺產保護中實行的平行管理體制也值得肯定。在日本,歷史文化遺產保護是由文化部門和城市規劃部門兩個相對獨立、平行的行政體系分管。其中文化部門主要負責文物的保護工作,包括建造物、繪畫、雕塑、典籍、傳統建筑群保護區等。中央主管機構為文部省設立的文化廳,地方主管機構為地方教育委員會。城市規劃部門主要負責古都的保護及城市景觀的保全等與城市規劃密切相關的文化遺產的保護和管理。中央主管機構為建設省設立的城市局,地方主管部門為地方城市規劃局。對城市歷史遺產保護的不同內容、不同層次的保護管理都只設立有一個行政主管部門,其他相關部門在自身職責范圍內協助或監督該主管部門工作。[3]這樣就從體系上避免了在行政管理過程中因存在兩個或多個主管部門而造成的職責不清、互相扯皮、推諉的狀況。

二、我國歷史文化遺產的法律保護體系

世界各國的歷史文化遺產的法律保護體系按照各自的國情和實際需要建構而有所區別。根據我國《文物保護法》(2002年)和《國務院關于加強文化遺產保護的通知》(2005年)的規定,我國歷史文化遺產保護體系有三個層次,每個層次保護的任務和重點不同,工作方法也有區別。

第一層次是保護文物古跡。包括古建筑、古墓葬、古文化遺址、石窟寺和石刻、近現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物,根據它們的歷史、科學、藝術價值,確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市(縣)級文物保護單位。第二個層次是保護具有傳統風貌的歷史街區。指保存有一定數量和規模的歷史建筑物或構筑物且風貌相對完整的生活區。其整體環境和秩序反映了某一段歷史時期的風貌特色。歷史街區保護的核心是它的整體風貌,包括建筑物外觀、道路、綠地等。第三個層次是保護歷史文化名城。對有價值的古城即“保存文物十分豐富,具有重大歷史價值和革命意義的城市”,由國務院核定公布為國家歷史文化名城,其具體的審定標準主要有三個方面:第一,歷史文化名城不只看城市的歷史,關鍵是要保存有豐富的有價值的歷史遺存。第二,歷史文化名城和文物保護單位是有區別的,歷史文化名城的現狀、格局和風貌應保留有歷史特色,并具有成片的歷史街區。第三,文物古跡和歷史街區主要分布在城市市區和郊區,保護它們對城市的建設方針、發展方向有重要性影響。歷史文化名城的保護范圍、內容、要求要通過城市規劃來予以確定。明確規定城市政府保護的責任,其保護內容可以歸納為保護文物古跡及歷史地段,保護和延續古城的規劃格局和風貌特色,繼承和發揚優秀歷史文化傳統。[4]歷史文化遺產法律保護的三個層次構成一個從點到面的完整保護體系,使各種形態的歷史遺產都能得到有效的保護,而且可以盡量減少保護與發展建設的矛盾。正是在上述法律法規的規范下,我國文化遺產保護工作逐步走上了法制軌道,取得了為世人矚目的成績,為人類文明的傳承做出了重要貢獻。

但是,我國歷史文化遺產保護法也有顯而易見的缺憾,首先是我國不僅缺乏針對特定的文化遺產的立法,地方性立法也較為薄弱,中央層次的有關歷史文化遺產保護法只有《文物保護法》和《國務院關于加強文化遺產保護的通知》,與之配套的地方歷史文化遺產保護法較少,沒有形成中央和地方相配套的完整的法律保護框架;其次是我國現有的歷史文化保護法只對保護的方法與手段作了原則性的規定,而對保護管理的程序,國家、地方及民間團體的各自職責與相互關系以及保護資金的來源等的規定很籠統,缺乏可操作性;第三是歷史文化遺產行政管理機構重疊、職責不清,管理過程中互相扯皮、推諉等現象經常發生。

我國歷史文化遺產保護法中存在上述問題和缺陷的原因是多方面的,筆者認為其中最為重要的是新中國前30年經濟建設一直沒有受到足夠重視,發展緩慢,物質和精神雙重匱乏;再加上持續不斷的政治運動,民生問題沒有得到很好解決,領導人根本無暇顧及以對文化遺產的立法保護;“文化大革命”中甚至還以“破四舊”的名義毀壞了許多傳承了幾千年的歷史文化遺產,造成了無益估量的損失。而改革開放以來,國家百廢待興,相當長一個時期我們主要強調“以經濟建設為中心”,主要精力放在發展經濟、創造物質財富上,對于環境資源保護和歷史文化遺產保護相對較弱;此外,歷史文化遺產法律保護對我們是一項全新的事業,缺乏現成的經驗和法律制度可資利用。因此,充分利用我們已有的相關資源,學習和借鑒發達國家成熟的法律制度和經驗,結合我國具體國情,制定和完善相關法律法規,是完善我國歷史文化遺產保護法制的有效途徑。

三、我國歷史文化遺產保護法律制度的完善

中國擁有五千年文明史,歷史文化遺產十分豐富,因而對文化遺產的保護任務也十分艱巨,如何在國際法的框架下,學習和借鑒歐美國家,尤其是日本的立法經驗,完善我國歷史文化遺產法律保護制度具有重要的理論和實踐價值。

筆者認為在學習和借鑒日本歷史文化遺產保護成功經驗的基礎上,結合我國具體國情,可以從以下幾個方面完善我國現有的歷史文化遺產保護法律┲貧:

(一)完善法律體系

日本的文化遺產保護立法體系以地方立法為核心,立法詳盡、靈活,具有較強的針對性和操作性。1966 年《古都保護法》,保護的對象限定為京都市、奈良市、鐮倉市以及奈良縣的天理市、櫻井市、檀原市、班町和明日香村。京都市的非歷史風土保存區域則不受《古都保存法》的保護,由京都市地方政府另行制定的法規如《京都風貌地區條例》進行補充。[5]對被保護地區的名稱、范圍、保護方法、資金來源等都予以詳細確定。[6]我國有關保護歷史文化遺產立法可以借鑒日本的這種立法模式,不僅全國人大常委可以針對特殊的名城或文化遺產立法,地方也應當制定相關地方性法規;立法中加強可操作性,增加具體而便于管理實施的規定,將保護內容的形成及確定、保護管理的運行程序、保護機構的職能、保護資金的來源和運用等涉及歷史文化遺產保護的各個方面都以法律、法規的形式明確下來,真正做到在有法可依的基礎上對我國歷史文化遺產進行保護。

(二)協調行政管理體系

日本歷史文化遺產保護的不同內容、不同層次由文化部門和城市規劃部門分管,為雙平行體系。文化部門負責文物保護管理工作,城市規劃部門負責古都保護及城市景觀保全等與城市規劃密切相關的保護管理。地方政府機構中還設立法定的常設咨詢機構——審議會,其作用是提供技術與監督,為政府決策提供高層次的參謀,使行政與學術有效地結合起來。我國的雙重行政管理體系應當適時進行調整。對城市規劃行政管理部門和市文物行政管理部門進行明確分工,使其各自的職權范圍規定得更為簡單明了。在具體事務性保護工作方面,只有一個部門承擔,其他相關部門在自身職責范圍內協助或監督該主管部門工作。這樣既可以減少行政成本的耗損,也能杜絕多頭管理帶來的弊端,提高執法的權威性和有效性。另外,借鑒日本設置審議會,建立監察機構的模式。整合地方的歷史文化名城專家委員會、文物保護協會等,賦予其對我國歷史文化遺產保護咨詢和監督的職權,以監督和促進歷史文化遺產保護的科學性。[4]還要注意加強與ICOMOS國際保護中心等國際文化遺產保護機構的全方位交流與合作,充分利用和發揮我國在國際交流平臺中的資源優勢。

(三)構建公眾參與體系

公眾參與是日本歷史文化遺產保護的另一重要特點。它滲透到保護制度的方方面面,使得自下而上的保護要求和自上而下的保護約束能在一個較為開放的空間中相互接觸和交流,并經過多次反饋而達成共識,使得民間自發的保護意識能夠通過一定的途徑實現為具體的保護參與。我國歷史文化遺產保護主要是在專家不斷地呼吁下由政府主導開展起來的,基本上是以自上而下的行政管理制度為保護制度的核心,長久以來公眾歷史保護意識的淡漠使文化遺產保護缺乏廣泛的社會基礎。為此要大力提高全民參與意識,動員社會各界共同參與文化遺產保護。應該廣泛而深入地宣傳有關的法規和政策,增強社會各界歷史文化遺產保護的法制觀念。可充分利用法定紀念日、國際博物館日、文化遺產日等有利時機,集中開展保護意義、目的和要求的宣傳教育,采取群眾喜聞樂見、行之有效的形式,如舉辦文物陳列、知識競賽、街頭咨詢、張貼標語、新聞媒體報道、專題講座等。促進全社會保護意識的提高,使文化遺產保護知識和相關法律法規深入人心。同時要建立公眾參與體系,給全民參與文化遺產保護以法律制度的支持,體現歷史文化遺產保護的開放性。在歷史環境保護中,當前基本上是一種“自上而下”的過程,領導者和規劃師的價值觀取代了市民的價值觀,或是體現了政治及經濟能力強的階層的利益。尤其是當改造規模過大時,規劃師更是難以顧及人際權益、人性和價值分歧等因素。應加強這一方面的立法,引入公開展示制度、聽證制度,使權力平衡,減少人為因素,使保護行為能夠更加透明華、合理化、群眾化。尤其對于歷史環境的所有者和占有者,在保護過程中要充分尊重他們的意見,保護他們的合法權益。

非物質文化遺產的保護也是文化遺產保護的重要內容,我國音樂、書法、民俗等非物質文化遺產源遠流長,蘊涵豐富,但非物質文化遺產尚未正式納入我國歷史文化名城保護的范疇。只是原則性規定人民政府應當組織對歷史事件、地名典故、詩詞歌賦、地方戲曲、傳統工藝、飲食文化、民風民俗等文化遺產,進行搜集、整理、研究、保護和開發利用。這顯然是不夠的。可借鑒日本無形文化遺產保護和利用的經驗,成立專門機構,研究古樂、書法等文化遺產,對民俗文化系統進行發掘、整理和搶救保護行動,并明確給予法律保障。非物質文化遺產需要人作為載體來傳承,公眾參與有利于促使人們通過發展旅游、文化產業,進行學術研究和文化交流等方式開辟展演、開發其物質、精神內涵;重視非物質文化遺產保護有利于增強民眾對歷史文化名城的認同感、歸屬感和自豪感,提高凝聚力,更深切地體會保護的意義、內涵和理念,進一步喚起廣大市民在城市動態變化中保護歷史文化遺產的自覺意識與自發行為。因此,引導公眾參與和加強非物質文化遺產保護兩者相互作用、相互促進,兩者之間良性互動,才能取得更加良好的效益。

結語

歷史文化遺產保護制度及體系的形成、發展及逐步完善的過程應以相關法律的制定為標志,法律基本原則的連貫性與內容的不斷深化與調整是歷史文化遺產保護事業成功的基礎。為此,學習和借鑒發達國家的成功經驗,健全相關法律體系,協調行政管理體系,使法律法規有效貫徹實施,建立公眾參與體系和監察咨詢機構,是完善中國歷史文化遺產保護法律制度,推進中國歷史文化遺產保護工作更全面、穩定、持續地開展的必然選擇。

參考文獻:

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