治理視角下公共服務(wù)多元化供給體系的構(gòu)建

崔長勇

[摘 要]1990年代以來興起的治理理論對構(gòu)建公共服務(wù)多元化供給體系具有指導(dǎo)意義。為滿足公眾的多元需求,有效提供公共服務(wù),應(yīng)將政府、市場、第三部門納入公共服務(wù)的供給體系,并建立多元主體的優(yōu)勢互補機制、競爭機制和有序運作的監(jiān)督機制,以最佳的規(guī)模和最低的成本提供最為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]治理;公共服務(wù);多元主體

[中圖分類號]C93-05

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

1990年代以來興起的治理理論,業(yè)已成為西方學(xué)術(shù)界指導(dǎo)公共管理實踐的一種熱門理論。全球治理委員會對治理的概念作了權(quán)威界定:治理是各種機構(gòu)和個人管理其共同事物的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。[1](P4-5)面對社會的多元化需求,以治理理論的視角審視公共服務(wù)供給體系的重新構(gòu)建,設(shè)計公共服務(wù)多元主體,探討公共服務(wù)供給體系的運行機制,具有重大的意義。

一、治理理論對公共服務(wù)多元化供給的指導(dǎo)意義

1.促使治理主體多元化

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,公眾需求日益多樣化,公民社會在發(fā)展中日趨成熟,政府已不能成為惟一的治理主體。惟有謀求多元化的治理格局,才能實現(xiàn)真正的善治。政府應(yīng)把企業(yè)、非政府組織等都納入公共服務(wù)供給體系,通過優(yōu)勢互補、競爭合作,有效改善公共服務(wù)質(zhì)量。

2.使政府的職能由“劃漿”轉(zhuǎn)為“掌舵”

世界銀行在1992年的一份研究報告中指出,好的治理的核心涵義是:政府的職能應(yīng)該完成從“劃船”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變,即治道變革。[2]在需求多元化的當(dāng)今社會,“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳,可政府并不擅長劃槳”[3](P1)。因此,有效的政府并不是一個“實干”的政府、一個“執(zhí)行”的政府,而是一個能夠“治理”且善于實行“治理”的政府。

3.在公共服務(wù)中引入競爭機制

西方行政學(xué)學(xué)者羅伯特?羅茨指出,作為新公共管理的治理,指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。[1](P2-3)美國進(jìn)步政策研究所資深研究員戴維?奧斯本提出,雖然“競爭不能解決我們的一切問題。但是在解開使許多政府機構(gòu)陷于癱瘓的官僚主義死結(jié)方面,它也許比本書中的其他任何概念更加關(guān)鍵”。[3](P205)政府應(yīng)通過各種形式把競爭機制引入公共服務(wù),改善公共服務(wù)。引入競爭可以提高效率,

增強成本意識,即投入少而產(chǎn)出多;競爭迫使公營的或私營的壟斷組織對顧客的需要做出回應(yīng),提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);競爭鼓勵革新而壟斷扼殺革新;競爭能提高組織成員的自尊心和士氣。

二、公共服務(wù)多元化供給體系的主體設(shè)計

為滿足公眾的多元需求,有效提供公共服務(wù),實現(xiàn)良好的治理,應(yīng)將政府、市場、第三部門納入公共服務(wù)的供給體系,構(gòu)建一個三方合作的新的公共治理模式,從而以最佳的規(guī)模、最低的成本提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

1.政府部門

在現(xiàn)代社會,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,公眾需求不斷多樣化,公共服務(wù)的規(guī)模、資金投入迅速增長,這就需要政府明確自身定位,把一些職能讓渡給市場和社會,把服務(wù)的安排者、提供者或生產(chǎn)者分開,做好“掌舵者”和“裁判員”,從而健全市場準(zhǔn)入制度,維護公平秩序,保護各市場參與主體的平等競爭。

2.市場主體

古典經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為,“市場是一部運作精巧、成本低廉、效益最佳的機器,有效地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟運行和各個經(jīng)濟主體的活動”[4]。公共服務(wù)產(chǎn)品和許多私人產(chǎn)品可以由政府提供,也可以由企業(yè)提供。政府可以將傳統(tǒng)的由政府壟斷的公共服務(wù)如交通、電信、郵政、水電等推向市場,從而有效地促進(jìn)和實現(xiàn)公共服務(wù)供給成本的降低和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。在公關(guān)服務(wù)多元化主體格局中引入市場,就是要打破政府壟斷格局,用市場優(yōu)勢改善政府功能,把競爭注入到政府服務(wù)工作中,這也是治理理論所極力主張的。

3.第三部門

第三部門又稱為第三域、非營利部門、非政府組織等。它一般具有以下特征:組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性。在現(xiàn)代社會,面對公眾的多種需求,不僅諸多的具體服務(wù)如社區(qū)服務(wù)等應(yīng)由第三部門提供,而且許多社會公共事務(wù)如果根據(jù)政策法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)交由社會中介組織辦理,實現(xiàn)行業(yè)自律,管理效果往往會好于政府組織。因此,在現(xiàn)代社會,公共服務(wù)的最終實現(xiàn)離不開第三部門。

三、公共服務(wù)多元化供給體系運行機制的構(gòu)建

政府、市場和第三部門在公共服務(wù)多元化供給體系中,只有按照內(nèi)在機制運行,才能真正實現(xiàn)公共服務(wù)供給的互補、競爭、有序,因此,應(yīng)構(gòu)建多元化主體的運行機制。

1.多元主體的優(yōu)勢互補機制

政府機制與市場機制各有利弊,政府的優(yōu)勢在于可以通過政府權(quán)威保障公共服務(wù)的公平供給,劣勢在于難以實現(xiàn)資源的有效配置;而市場機制的優(yōu)勢在于可實現(xiàn)資源的有效配置,劣勢在于難以消除外部效應(yīng)與保障社會公平。所以,應(yīng)把政府機制與市場機制有機結(jié)合起來,在公共服務(wù)中引入市場機制,用市場的優(yōu)勢改善政府的功能,實現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補。在具體運作中,可以通過市場化、合同外包、特許經(jīng)營等手段實現(xiàn)部分職能由政府向市場和社會力量的轉(zhuǎn)移,這將大大提高公共服務(wù)的質(zhì)量,實現(xiàn)市場對公共資源的優(yōu)化配置。總之,這種互補機制有助于實現(xiàn)政府與市場在職能上各司其職、在效果上相輔相成的治理效果。

第三部門是公共部門和市場機制的有益補充,當(dāng)政府失靈或市場失靈的情況發(fā)生時,第三部門可起到補臺的作用。在現(xiàn)代社會,政府往往受到各種勢力的制約,其龐大的科層機構(gòu)存在著對新的社會需求反應(yīng)不夠靈敏、提供公共服務(wù)成本過高等不足。在現(xiàn)實中,許多國家不得不進(jìn)行公共事業(yè)產(chǎn)品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的改革,第三部門在市場基礎(chǔ)上的活動及其相互間的競爭,提高了公共產(chǎn)品的供給和質(zhì)量,取得了良好的效果。同時,第三部門能較好地滿足社會多元化的需求。在現(xiàn)代社會,公眾的興趣、價值觀念、經(jīng)濟利益高度多樣化,社會也分化為眾多的階級、階層以及各種各樣的利益集團,政府很難對社會的多元需求做出及時、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng),而這恰恰是第三部門的優(yōu)勢。第三部門的產(chǎn)生、發(fā)展本身就是社會需求及利益格局多元化的結(jié)果,它能生產(chǎn)公眾所需要的不同產(chǎn)品或服務(wù),及時回應(yīng)社會多元化的需求。

2.多元主體并存的競爭機制

首先是政府內(nèi)部競爭機制的建立。可以采取下列形式:(1)在公共組織內(nèi)部形成相對獨立的公共服務(wù)單位,簽訂績效合同,強化績效管理,引入內(nèi)部核算機制和價格機制;(2)改變供給資源由國家集中配置的做法,開展地區(qū)之間同類服務(wù)的供給競爭,對公共服務(wù)的政府部門進(jìn)行“公司化”改造,將效益第一、優(yōu)勝劣汰的管理理念賦予公共部門,強化政府內(nèi)部的市場競爭。[5]

其次是政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間競爭機制的建立。公共服務(wù)市場化、社會化就是要在公共服務(wù)提供中引入市場機制,讓企業(yè)參與進(jìn)來,打破政府壟斷格局,營造政府與企業(yè)平等競爭的局面。政府還可以通過招標(biāo)方式將公共服務(wù)交給企業(yè)來提供,政府只需監(jiān)督和規(guī)范,如環(huán)衛(wèi)清掃、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等,都應(yīng)允許企業(yè)進(jìn)入,依靠公開、公平、公正的市場競爭,實現(xiàn)經(jīng)營管理和服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。

最后是第三部門與政府、企業(yè)之間競爭機制的建立。由于種種原因我國的第三部門尚未發(fā)育成熟,目前與政府、企業(yè)的競爭領(lǐng)域主要在環(huán)境保護、扶貧救困、咨詢中介等方面。但隨著社會的發(fā)展和公民社會的成熟,這支力量將進(jìn)入更廣闊的公共服務(wù)領(lǐng)域,從而對政府和企業(yè)造成競爭壓力。

3.多元主體有序運作的監(jiān)督機制

政府要保障公共利益,使公共服務(wù)多元化供給體系有序、規(guī)范、高效地運行,就應(yīng)對公共服務(wù)領(lǐng)域各主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。一方面,政府必須加強對公共服務(wù)市場化的有效監(jiān)管,對影響公眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素進(jìn)行監(jiān)管。如在特許經(jīng)營、合同承包等市場化形式中,政府在制定監(jiān)管規(guī)則、挑選產(chǎn)品提供者、確定產(chǎn)品價格等方面擁有一定的自由裁量權(quán),容易發(fā)生貪污腐敗、權(quán)錢交易等“黑箱操作”,因此政府要加強腐敗監(jiān)管,加強廉政制度建設(shè)。另一方面,政府組織要加強對第三部門從事的社會公益事業(yè)的監(jiān)督工作,堅決取締那些借第三部門之名牟利的機構(gòu),保證第三部門的公益性,并對第三部門的服務(wù)項目、資金運營進(jìn)行監(jiān)督。

[參考文獻(xiàn)]

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[3][美]戴維?奧斯本,特勒?蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海市政協(xié)編譯組,東方編譯所,編譯.上海:上海譯文出版社,1996.

[4]曹沛霖.政府與市場[M].杭州:浙江人民出版社,1998:223.

[5]鄧樸,石正義.公共服務(wù)市場化的主體多元性探析[J].四川大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2006(2):58.