對國庫集中支付改革的思考

葉　樂

國庫集中支付制度改革是財政改革的一項重要舉措，實行國庫集中支付可以實現支出直達，減少中間環節，降低行政成本，能夠有效提高政府宏觀調控能力和配置資源的效率、加強和完善財政監督，同時也是強化預算管理、反腐倡廉的一項根本性措施。江西省國庫集中支付工作經過兩年試點，從2005年起省政府所屬部門和單位全面實行國庫集中支付制度改革。國庫集中支付改革工作運行順利，但也任重而道遠。

一、江西省國庫集中支付改革總體情況

2003年7月確立在省建設廳、省林業廳、省外經貿廳和計生委四部門及下屬單位共47個基層預算單位進行試點，拉開了我省財政國庫管理制度改革試點的帷幕。在鞏固成績、總結經驗的基礎上，2004年1月1日，省級改革試點工作又擴大到省政府組成的27個部門及其所屬102個基層預算單位。由于試點工作進展順利，運行平穩，總體效果良好。從2005年1月1日起，省政府所屬部門和單位全面實行國庫集中支付制度改革。在預算外資金改革方面，2006年改革工作繼續深化、強力推進，實現了省、市、縣“三級聯動”的良好局面：（1）省級改革橫向到邊。從2006年1月1日起，省級改革全面鋪開。省直131個部門和近800多個基層單位納入改革范圍。與此同時，預算外資金試點范圍從過去省直10個部門擴大到27個部門。（2）市級改革基本啟動。全省11個設區市，已有9個啟動了試點，共1 444個預算單位納入改革范圍，預算單位覆蓋面達到51%。其中南昌、宜春等地實現了全面鋪開。（3）縣級改革進展迅速。全省99個縣，有21個縣開展了試點，共2 055個預算單位納入改革范圍，預算單位覆蓋面達到28%。經省政府批準，確定了上饒縣、新建縣作為全省改革試點縣。2007年1月1日起，省級預算外資金改革由原有的27個試點部門，擴大到省級所有131個省直部門，859家基層預算單位。至此，省級改革實現了兩個“全覆蓋”。全年共審批省級預算單位用款計劃52 307筆，金額213.46億元，分別比去年增長了48.7%和49%，其中直接支付140.37億元，比上年增長了107%。全年實現直接支付132.32億元，占支付總額的65%，比去年增加2個百分點。

二、國庫集中支付制度試點運行中存在的問題

江西國庫集中支付制度改革從總體進展比較順利，在加強監督控制，提高預算執行的透明度，促進信息反饋的完整性、準確性、及時性，提高資金使用效益和運行效率等方面都取得了顯著成效。但由于國庫集中支付制度改革是一項全新的工作，而且財政資金的繳撥是整個財政、財務管理的核心環節，從預算安排、編制、執行，到單位財務管理等各個環節存在的問題，最終都要通過支付環節體現出來。所以在江西國庫集中支付制度改革的過程中也還存在一些需要認真對待和研究解決的問題。

（一）部門預算與國庫集中支付制度改革銜接問題。

我省從2000年開始進行部門預算改革試點，已初步建立了適合江西省情的部門預算框架，實現了一個部門一本預算的總體目標。同時，將部門預算劃分為基本支出和項目支出，對基本支出逐步實行定員定額管理，對項目支出通過建立項目庫，實行滾動管理，進一步強化了預算的約束力，為推進江西國庫集中支付制度改革創造了良好的條件。但從實踐過程來看，國庫集中支付制度改革與預算管理體制改革的銜接還有待改善，表現在：（1）部門預算還沒有完全細化，支出項目往往只填到“類”、“款”、“項”，即便到“目級”，很多子項和子目都沒有填報，在具體操作中不利于對每一筆資金的真實流向實現有效監控。（2）目前預算需經江西人民代表大會批準后，再由財政部門于5月份左右層層予以批復，由此造成國庫單一賬戶近半年的收支并不是根據大民代表大會批準后的預算執行的。（3）目前財政預算指標軟件無法與支付中心軟件進行對接，有關預算指標還需人工錄入，容易出現差錯。（4）部分預算指標的調整和追加下達的較晚，支付的范圍劃分沒有依據，導致當年的支付難以辦理，易形成財政資金的歸墊。如國資委委托協會工作經費，一般均在年末追加下達，造成當年完成相關任務需要資金，采取現行墊付的方式。

（二）單一賬戶設置與財政資金運行風險問題。

由于財政部門將單一賬戶開設在商業銀行，而商業銀行是獨立核算、自負盈虧的市場經濟主體，其業務經營要承受市場風險，這種風險在一定程度上會影響或滲透到財政資金的運行上，威脅著財政資金的安全。此外，在市場經濟激烈的競爭中，商業銀行很可能面臨資金周轉不靈等問題。這時在利益的驅使下，商業銀行可能更多考慮的是自身發展、存活問題，就會忽略財政資金的安全性問題，商業銀行很可能會將財政資金挪作他用，從而使財政資金承受雙重風險。另外，國庫資金向商業銀行轉移，不利于人民銀行發揮宏觀調控職能。在選擇商業銀行設置財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶方面缺乏客觀標準。

另外，部分代理銀行分支機構違規操作，如有的分支機構在規定不允許向單位收取手續費的情況下，采取其它方式收取一定的費用；有的分支機構對一些特殊情況不加研究就采取退票處理；有的分支機構違反規定按照單位要求將資金轉出零余額賬戶等。還有部分代理銀行分支機構對國庫集中支付管理業務不熟悉，影響了單位正常的資金使用。

（三）國庫現金余額處理問題。

人民銀行完全代理國庫，財政資金的入庫和資金的撥付都通過人民銀行的結算系統進行，人民銀行不對國庫內財政資金的沉淀部分支付利息，財政部門也不用支付手續費給人民銀行，其直接后果是財政部門對國庫資金沒有理財的觀念，國庫資金無法實現時間價值。而另一方面，財政資金收入的上繳和撥付長期游離于人民銀行之外，各部門想方設法套出國庫資金存放到商業銀行，以收取可觀的一般存款利息。實行國庫集中支付制度改革后需要理順國庫管理體制，人民銀行主要負責貨幣政策和金融監管，不再承擔財政的國庫管理職責，國庫管理職責劃歸財政，國庫賬戶設在銀行，通過銀行進行有關存取和往來結算，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式。

（四）財政信息系統滯后和銀行資金清算系統的不完善問題。

財政管理信息系統建設以及銀行清算系統建設滯后，在一定程度上制約了深化改革的進程。2001年財政支付改革中，財政管理信息系統以及銀行清算系統建設的滯后影響就開始顯現，由于政府賬務是由征收機關、預算單位、財政部門和人民銀行的國庫部門同時管理的。財政部門只進行經費撥款的粗線條的核算，并不進行逐筆支出核算，而逐筆支出核算是分散在預算單位進行的，財政無法實現對財政支出進行逐筆審核和管理。人民銀行的國庫會計是不獨立的會計系統，是依附于人民銀行的銀行會計，所以不能體現自身特點，不能充分和全面地反映出國庫收支狀況，無法達到有效管理財政收支的要求。如包含財政類、款、項記賬信息的憑證在代理銀行還要通過人工填寫，各單位財政支付的相關信息還需要人工記賬等：銀行不能按日向支付基層單位打印每筆支付數額，反饋財政支付明細信息。2002年江西深化支付改革制度，同時啟動收入收繳管理制度改革，都需要完善的財政國庫管理信息系統和銀行清算系統做支撐。加快財政管理信息系統和銀行系統建設是當前國庫管理制度改革進一步推進、深化的首要任務。隨著金財工程的深入開展，2003年江西“金財工程”建設己取得初步成果，但同時也還存在一些問題，如預算編審系統與國庫集中支付系統各自獨立運行，缺少數據共享功能，只能靠人工進行數據的轉換和導入，影響了數據的及時性和可靠性，也在一定程度上影響了兩個系統的應用和推廣工作。2004年隨著國庫集中支付改革的不斷深化，江西財政部門對國庫集中支付系統的需求日益迫切。而目前江西國庫集中支付系統存在許多與其他系統的接口任務，其使用的業務系統復雜多樣，接口內容不一，所以有待盡快建立江西國庫集中支付系統與其他核心業務系統的接口標準并開發相應程序。

三、進一步做好國庫集中支付制度改革的建議

國庫集中支付制度改革就是要逐步建立法規制度完善、程序科學嚴密、監管規范嚴格，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行權責明晰對稱，保障財政資金合規支付使用的國庫集中支付體系。根據國庫集中改革的現狀提出如下建議：

（一）深化國庫集中支付制度改革，逐步建立相適應法律法規體系，將改革成果固化在法律層面。一是不斷完善國庫集中支付法律法規體系，二是完善國庫集中支付相關操作辦法。

（二）提高財政資金運行效率，發揮沉淀資金的最大效益。隨著國庫改革的深入推進，財政暫時閑置的資金不斷增加，強化經營財政的理念。在確保財政支出需要和資金安全的前提下，有效整合財政閑散資金，通過對財政資金進行市場化運作，最大限度地發揮其經濟效益和社會效益。

（三）進一步落實相關配套措施，促進國庫集中支付改革協調發展。一是進一步推進部門預算編制改革，深化細化預算編制。二是推進投資計劃管理體制改革，實現年度投資計劃與年度財政預算的同步執行。三是加快金融管理體制改革，盡快建立起所有商業銀行與人民銀行聯網的實時資金匯劃清算系統。

（四）加快信息系統建設，擴展集中支付系統功能。堅持應用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財政直接支付和用款計劃網上申請、網上審核支付、網上信息反饋的基礎上，繼續擴大系統網絡覆蓋范圍，為財、稅、庫、行、部門的全面聯網打下基礎。實施網絡安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯網后，要將財政核心業務信息與外網相隔離，提高系統安全管理水平。

（五）建立健全國庫動態監控系統和國庫集中支付監督制約機制。對財政資金活動全過程進行實時動態監控，強化資金支付的事前和事中監督；建立財政部門、預算單位和代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度和相互制衡機制，建立健全財政外部監督管理制度。同時，建立健全部門內部財務會計制約機制，做到經濟業務事項和財務會計事項的相關人員職責權限相互分離、相互制約。

（作者單位：江西省財政廳）