農(nóng)村公共物品供給中政府責任缺失及其治理

葛國玲

摘要受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響,政府在提供公共物品時實行“城鄉(xiāng)分治,一國兩策”。就城市而言,大部分的公共物品由政府提供。而廣大農(nóng)村地區(qū)公共物品供給主要是一種“自給自足”的方式,導致了農(nóng)村公共物品供給嚴重不足。這與政府在公共物品供給中出現(xiàn)的責任缺失密不可分。本文描述了政府責任缺失的表現(xiàn),并對政府責任缺失的原因進行相關(guān)分析,最后提出治理政府責任缺失有利于農(nóng)村公共物品的有效供給。

關(guān)鍵詞農(nóng)村公共物品供給 政府責任缺失 治理

中圖分類號:D638 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-271-02

當前,我國存在廣大而相對貧困的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村公共物品供給狀況直接影響著農(nóng)民的生活水平及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。由于私營企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)無法實現(xiàn)利潤目標,往往不愿擔負公共物品的供給;而具有非營利特質(zhì)的第三部門,則因受發(fā)展不完善、財力不足等條件的限制,也根本無法承擔范圍廣泛、人口眾多的農(nóng)村地區(qū)公共物品供給責任。因而,政府成為主要的供給主體,承擔農(nóng)村公共物品的供給。可見,在農(nóng)村地區(qū)公共物品供給中,不是強調(diào)政府退出,而是強調(diào)怎樣發(fā)揮政府在公共物品供給中的積極主導作用。

然而,我國政府在公共物品供給中長期實行“城鄉(xiāng)分治,一國兩策”,導致我國農(nóng)村公共物品供給嚴重缺乏。究其原因,除了因為當前農(nóng)村正處于從傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會向現(xiàn)代工商業(yè)社會轉(zhuǎn)變的時期,公共物品的需求急劇增加和多元化外,另一個重要原因就是政府對農(nóng)村公共物品需求的有意無意忽視。從政府具有提供公共服務職責的角度來看,政府在農(nóng)村公共物品供給中出現(xiàn)了責任缺失,沒有履行好提供公共物品的職責。

一、農(nóng)村公共物品供給中政府責任缺失的表現(xiàn)

公共物品供給問題源于人們的共同需要和公共利益。由于社會生活中公共利益的普遍存在,因而,需要通過公共物品來滿足人們的公共利益,實現(xiàn)公共價值。也就是說,公共物品是人類公共利益的載體。政府的理性目的,是追求社會福利最大化,實現(xiàn)公共利益。因而,政府自然成為公共物品供給的主要責任者。農(nóng)村公共物品供給也在其職責范圍之內(nèi)。

農(nóng)村公共物品,是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務。包括鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、義務教育、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、信息服務、科技推廣等許多方面。然而,當前農(nóng)村公共物品供給主要是一種“自給自足”的狀態(tài),無法保證農(nóng)村公共物品的有效供給,這與政府出現(xiàn)責任缺失密不可分,具體表現(xiàn)在政府有意或無意的規(guī)避供給責任、弱化供給責任,以及扭曲供給責任三方面。

(一)規(guī)避供給責任

與城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應,我國公共物品供給一直實行“雙軌”制,即城市中公共物品基本由政府來提供,如水、電、路、學校、圖書館等;而在廣大農(nóng)村,大部分公共物品由農(nóng)戶自籌資金建設,政府僅給與一定限度的補貼,本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共物品,卻主要由農(nóng)民承擔。擔負直接為農(nóng)村提供公共物品職責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,應當履行的職能是,“領(lǐng)導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設,做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等著工作。”但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因不能從上級財政獲得充足的轉(zhuǎn)移支付,也沒有了征稅權(quán),導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難,無法有效的供給公共物品。這實際就是政府以財政不足之名,規(guī)避政府在農(nóng)村公共物品供給中應擔負的責任。

(二)弱化供給責任

政府弱化供給責任是指應當由政府提供的公共物品,政府不提供或提供不足,即政府無法保證農(nóng)村公共物品供給的數(shù)量和質(zhì)量。具體體現(xiàn)在:農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設施建設十分落后,不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要;生產(chǎn)性農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺,不能適應社會化大生產(chǎn)的需要;在涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面的公共物品供給更是嚴重不足,農(nóng)村的教育質(zhì)量急需改進,農(nóng)村的醫(yī)療保障也是普遍缺乏。作為公共利益實現(xiàn)者和維護者的政府,具有提供公共物品、維護社會公平的責任。然而,政府卻弱化供給責任,導致農(nóng)村公共物品供給嚴重不足。這不僅損害了農(nóng)民的利益,而且直接威脅到農(nóng)村社會的穩(wěn)定,社會公平,甚至是國家的長治久安和可持續(xù)發(fā)展。

(三)扭曲供給責任

扭曲供給責任主要指政府出于其自身的利益訴求,提供不符合農(nóng)民實際需要的公共物品。主要體現(xiàn)在,政府官員為了實現(xiàn)部門利益或者職位晉升,大搞“形象”工程或者“政績”工程,不可避免地會不顧農(nóng)村的實際情況,不顧農(nóng)民真實的需求愿望、不顧供給成本的高低,熱衷于提供諸如鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利設施建設等看得見、摸得著的“硬”公共物品,而對于農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)信息傳播以及提高農(nóng)民素質(zhì)的“軟”公共物品的提供則是積極性不足。這種“重政績、輕實績”行為的結(jié)果,必然導致農(nóng)民真正需要的公共物品供給不足,而農(nóng)民需要較小的公共物品供給又嚴重過剩,造成農(nóng)村公共物品供需結(jié)構(gòu)的不合理,公共資源大量浪費。

二、農(nóng)村公共物品供給中政府責任缺失的原因分析

政府在農(nóng)村公共物品供給中存在的責任缺失,導致農(nóng)村公共物品供給大大落后于城市,農(nóng)民的生活水平也受到了極大限制。其原因可從政府的“經(jīng)濟人”偏好、政府供給取向偏離、各級政府職責不清、多層代理制度和供給決策機制不合理五方面入手。

(一)政府的“經(jīng)濟人”偏好

公共選擇理論認為,政府也是“經(jīng)濟人”,具有自身利益目標,最直接的目標就是政績提升或職位升遷。因而,導致基層政府在提供農(nóng)村公共物品時,考慮的是,其所提供的公共物品是否有利于實現(xiàn)其利益目標。同時,政府官員任期的短期化,更加強化基層政府的不合理行為。

(二)政府供給取向偏離

我國公共物品基本上是由政府來提供的,政府被認為是社會公平和正義的代表者。然而,我國政府在公共物品供給上顯現(xiàn)出明顯不公的供給取向。即在城鄉(xiāng)二元分割的體制下,政府重城市、輕農(nóng)村。這種供給偏好,把大量的公共資源投到了城市,而農(nóng)村本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共物品,卻主要由農(nóng)民承擔。

(三)各級政府職責劃分不清

按照財政分權(quán)理論,中央政府主要負責全國性公共物品的提供,地方政府主要承擔地方性公共物品的提供。但1994年分稅改革后,中央政府回收財政權(quán),同時下放事權(quán)。由于沒有充分考慮到縣、鄉(xiāng)財政的利益,導致地方政府,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)小而事權(quán)大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在一定程度上成為了“吃飯財政”,而無法保證農(nóng)村公共物品足量、高效的供給。

(四)多層代理制度

在我國,農(nóng)村公共物品供給習慣由政府完成。這種政府供給特點之一就是形成中央政府與地方政府間層層委托,表現(xiàn)出明顯的委托代理關(guān)系。但這種委托代理鏈存在過長的問題,易扭曲政府的供給行為。中央政府一方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移支付大量資金,或通過層層下達指標到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,要求提供某種公共物品,卻因?qū)訉哟懋a(chǎn)生的形式多樣的“資金漏斗”,漏出上級投入的資金,進而導致處于最低端的農(nóng)村公共物品的短缺。

(五)供給決策機制不合理

我國農(nóng)村公共物品供給決策機制是“自上而下”的,即公共物品供給的數(shù)量、類型都是由政府來定奪的,并以行政命令的方式一級一級下達到基層政府。這種供給方式的結(jié)果是不僅導致符合農(nóng)民利益的公共物品供給出現(xiàn)短缺,也造成了公共資源的浪費,農(nóng)民負擔的加重。

三、治理政府責任缺失,實現(xiàn)農(nóng)村公共物品有效供給

政府在農(nóng)村公共物品供給上存在著責任缺失,雖不是導致農(nóng)村公共物品供給不足的唯一源頭之一,卻也是關(guān)鍵所在。政府責任缺失導致農(nóng)村公共物品供給的低效率,違背了社會正義、公平的原則,并對農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定繁榮產(chǎn)生了消極影響,必須予以治理,從而實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

(一)構(gòu)建服務型政府,明確政府責任

計劃經(jīng)濟時代,我國公共物品供給帶有明顯的管制色彩。經(jīng)歷改革,這一特征仍然存在,尤其體現(xiàn)在農(nóng)村公共物品供給上。政府不是根據(jù)農(nóng)民的需求來提供相應的公共物品,而是根據(jù)自己對公共物品需求的主觀把握和預測判斷。往往導致公共物品供給的低效率。而服務型政府則不同,它強調(diào)政府不應該關(guān)注公共物品的全面性,而應該注重對公眾需求滿足的有效性。服務型政府倡導一個重要方面就是重新界定政府的責任范圍,這對于厘清我國政府在農(nóng)村公共物品供給上的職責具有指導意義。當前,要提高政府在農(nóng)村公共物品供給上的有效性,必須得明確界定從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府的職責,并通過財政轉(zhuǎn)移支付制度確保地方政府具有提供公共物品的相應財力。對于全國范圍內(nèi)“偏好一致性”公共物品,如義務教育、基本醫(yī)療等,應由中央政府提供;對存在較大偏好差異的公共物品,如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村社會治安等,應由基層政府負責。

(二)實現(xiàn)基本公共物品供給均等化,保障社會公平

由于我國實行“城鄉(xiāng)分治”的公共物品供給機制,政府在公共物品供給上的“重城市,輕農(nóng)村”的供給偏好,有失公平,違背了政府職責。當前,要改變這種局面,政府必須擔負起提供均等化基本公共服務和公共物品的責任。基本公共服務均等化是指在基本的公共服務領(lǐng)域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利,或者說,政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領(lǐng)域的基本需求,即讓所有公民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障乃至公共設施方面都享有水平基本相當?shù)姆?其中包括政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共物品與公共服務,具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等方面內(nèi)容。因此,實現(xiàn)公共物品供給均等化,使每個公民都有相同的機會,享受政府提供的基本公共物品,不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同的待遇,體現(xiàn)的是一種機會的平等,有利于營造一個公正、公平的社會。

(三)培養(yǎng)具有主體意識的農(nóng)民,健全農(nóng)民利益表達機制

當前,我國農(nóng)民由于文化素質(zhì)相對較低,受傳統(tǒng)思想影響較深,普遍存在主體意識淡薄問題,往往對與切身利益相關(guān)的公共物品的需求表達,缺乏積極性和主動性。而“自上而下”的農(nóng)村公共物品供給決策機制,更不利于農(nóng)民準確、真實的表達其利益偏好。作為公共物品供給主體的政府,要提高農(nóng)村公共物品供給的效率,防止無效公共物品的過度供給和農(nóng)民急需的公共物品供給不足,一方面,要有意識的培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識,鼓勵他們主動行使其利益表達的權(quán)利,同時也要增強民主法制意識,合理的保護自身利益不受侵犯。另一方面,要建立使多數(shù)農(nóng)民的需求意愿得以體現(xiàn)的農(nóng)民利益表達機制。不僅為農(nóng)民提供多種利益表達渠道,而且要保證農(nóng)民利益能夠在公共物品供給中得到體現(xiàn)。

(四)強化政府問責制,完善監(jiān)督體系

來自普通公民、大眾傳媒以及專門監(jiān)察部門等對政府行為的監(jiān)督,其作用應當予以肯定。但其監(jiān)督效果,則會因監(jiān)督意見無處表達或無法找尋責任主體,而大打折扣。同樣,在農(nóng)村公共物品供給中,當對政府不合理行為進行責任追究時,因責任主體不清,最終導致社會對政府監(jiān)督的有效性明顯降低。因而,建立相應的政府問責制,有利于完善政府監(jiān)督體系。政府問責制既是對政府官員失責行為的一種責任追懲機制,也是保障政府官員忠實履行責任的一種激勵機制。問責制明晰了政府責任,并對政府哪些行為應該追究責任作出明確規(guī)定,這對于提高政府在農(nóng)村公共物品供給中的行為有效性具有重要作用。就政府責任而言,如果失責者因為失責沒有得到應有的懲罰,卻從中獲利,則必然再也沒有履行政府責任的機關(guān)及其工作人員了。那么,農(nóng)村公共物品供給將會出現(xiàn)主體缺失。因而,強化政府問責制,不僅完善了監(jiān)督體系,而且也增強了政府對社會的回應力,優(yōu)化了農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)。

注釋:

徐小青,郭建軍.中國農(nóng)村公共服務改革與發(fā)展.北京:人民出版社.2008(23).

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謝慶奎,佟福玲.服務型政府與和諧社會.北京:北京大學出版社.2006.(23).

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