也論我國環(huán)境保護公眾參與制度的完善

戴茂華 曾璋勇

摘要:隨著我國社會經濟的快速發(fā)展,環(huán)境問題日趨嚴重。而公眾參與環(huán)境保護作為環(huán)境法的一項重要制度,對于維護公眾自身生存環(huán)境,彌補國家在環(huán)境保護中的不足,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標具有重要的意義。筆者從環(huán)境保護公眾參與制度的內涵入手,介紹公眾參與制度的理論基礎和我國環(huán)境保護公眾參與制度的法律依據(jù),并通過分析我國環(huán)境保護公眾參與制度的現(xiàn)狀和缺陷,提出了相應的完善建議。

關健詞:環(huán)境保護 公眾參與 完善

一、 環(huán)境保護公眾參與制度的內涵

“公眾參與”作為環(huán)境保護中的一項重要原則,在環(huán)境法理論和實踐中具有十分重要的地位和作用,它不僅是民主理念在環(huán)境事務中的延伸,更是可持續(xù)發(fā)展概念的基礎。[1]

環(huán)境保護公眾參與制度的內涵,有幾種不同觀點。有學者認為,環(huán)境保護中的公眾參與指在環(huán)境保護領域里公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動, 使得該項決策符合廣大公民的切身利益。[2]又有學者認為,在環(huán)境保護領域,公眾參與,則指公眾有權平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權益相關的一切活動。[3]還有學者認為,公眾參與原則,指在環(huán)境保護領域中,一切單位和個人均有權通過一定的程序和途徑,參與與其環(huán)境權益相關的活動,其目的在于制約和保障政府依法、公正、合理地行使行政權力。[4]

筆者認為, 公眾參與的主體僅限于公民, 未免過窄。從社會學角度講, 公眾參與指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體在其權利義務范圍內有目的的社會行為。故廣義上的公眾參與包括一切與環(huán)境保護工作有關的單位、部門、群體和個人。用不同層次及不同參與面來表示,環(huán)境保護公眾參與對象形成一種塔式關系。即環(huán)境保護行政主管部門→有關部門→社會單元(企業(yè)、事業(yè)單位)→社會團體(社團、社區(qū)及民間組織)→公民(城鎮(zhèn)居民、農民等),甚至包括政府及司法部門在內。在這層關系中,無論主管部門還是有關部門,包括政府機關,其職能不僅僅是基層工作的領導,更多情況下,它還應以參與者——“公眾”的身份參與基層工作,才能體現(xiàn)大社會、小政府的管理原則。[5]

二、我國環(huán)境保護公眾參與制度的現(xiàn)狀分析

當前,我國公眾參與環(huán)境保護制度雖然在深度與廣度上都有較大發(fā)展,也得到《環(huán)境影響評價法》的肯定,但實效仍不明顯,我國環(huán)境法制領域并沒有成熟完善的公眾參與制度。

在制度設計上,我國沒有成熟的公眾參與環(huán)境保護制度。公眾參與者的選擇、公眾參與的時段、信息發(fā)布形式、公眾參與的渠道、參與的組織形式、參與的程序、參與的監(jiān)督保障缺乏完整明確的規(guī)定。參與機制的缺陷導致公眾參與環(huán)境保護的機會不足,缺少有效的程序規(guī)定和制度保障的公眾參與是沒有實效的,也不能發(fā)揮人們所期待的作用。

我國環(huán)境保護公眾參與意識淡薄。據(jù)有關調查資料顯示,中國一般的城鎮(zhèn)居民中有44.3%的認為對環(huán)境破壞行為“管也沒用”, 有9.8%的認為“由環(huán)保部門去管”, 39.7%的人認為“不關自己的事不必管”。公眾參與環(huán)境保護意識之低可見一斑,在當前我國面臨嚴峻的環(huán)境污染和破壞的形勢下,提高公民的環(huán)境保護意識和權利意識已成當務之急。

信息公開制度的缺失,公眾參與的程度有限。信息交流的主體不全面,溝通形式單一。信息相互溝通是公眾參與的核心部分,根據(jù)項目的特點選擇最佳信息交流形式是確保公眾參與能否順利獲得預期效果的關鍵所在。目前公眾參與的主要形式仍屬于政府倡導下的參與, 并非公眾的自覺行動。公眾參與所需的基本的環(huán)境科學知識、環(huán)境法律法規(guī)的普及程度太低, 導致公眾參與受到極大的限制。

公眾參與的范圍狹窄。環(huán)境保護領域涉及污染防治和資源保護兩個方面, 相關的單行法數(shù)量也不少, 卻只有環(huán)境影響評價領域配備了具體可行的公眾參與制度, 其他單行法中僅有原則性的規(guī)定, 即使公眾有參與之心, 卻無參與之途徑, 公眾參與環(huán)境保護的范圍自然是少之又少了。[8]

與世界上環(huán)境保護立法規(guī)定較完備的國家相比,我國環(huán)境保護立法基本上是末端參與,形式單一,且過于原則和抽象,缺乏可操作性和鼓勵公眾全過程參與的激勵性規(guī)定,公眾參與僅作為一項原則已不適應環(huán)境問題日益嚴重化的趨勢。而在實踐中,我國公眾與政府在環(huán)境保護方面存在嚴重的二元分離狀態(tài)。在公眾心目中,環(huán)境保護只是政府的職責,而不是他們自己的權利,這也從另一個側面反映了對公眾參與環(huán)保加以制度化的必要性。顯然在環(huán)境管理和保護中,政府的參與是重要的,但政府不是環(huán)境管理的唯一一員,公眾的參與才是最為關鍵的。由于我國公眾參與機制的不健全,環(huán)保團體的地位不明確,導致了環(huán)境訴訟中原告,往往以敗訴告終。

三、我國環(huán)境保護公眾參與制度的完善構想

公眾參與環(huán)境保護制度的具體設計,法學界仁者見仁,智者見智。如有學者提出建立建議咨詢制度,參與國家環(huán)境資源管理,完善訴訟制度,建立環(huán)境資源糾紛和解、協(xié)商和仲裁制度,充分保障公民知情權,在環(huán)境影響評價中強化公眾參與,完善對環(huán)境資源管理機關的監(jiān)督制度,環(huán)境行政中引入聽證程序,參與執(zhí)行檢查,鼓勵公眾參與環(huán)境資源保護產業(yè)等來推動公眾參與環(huán)境保護,建立公眾參與環(huán)保制度。同時也提出了實現(xiàn)這些制度的途徑,如通過立法規(guī)定環(huán)境權、提起環(huán)境訴訟、參與環(huán)境資源組織及活動、參與環(huán)境資源影響評價、環(huán)境資源質量報告等形式實現(xiàn)公眾參與[ 9] 。另外,還有學者提出建立公眾參與會議制度,完善人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督檢查制度,建立環(huán)境保護問卷調查制度,完善代表提案和群眾信訪的辦理制度,完善環(huán)境的宣傳教育制度,明確公眾參與環(huán)境決策的具體程序和效力,完善環(huán)境狀況公布制度,保障公民的環(huán)境知情權,建立環(huán)境陪審員和環(huán)境案例聽證制度,實施政務公開等來實施公眾參與環(huán)保[ 10 ] 。筆者認為,我國環(huán)境保護公眾參與制度的完善,應從我國環(huán)境保護公眾參與制度的現(xiàn)狀入手,針對存在的缺陷與不足,借鑒國外成功經驗,提出完善的對策和建議。

一是建立環(huán)境信息公開制度,完善和保障公民的環(huán)境知情權。環(huán)境信息公開制度,是以公民的環(huán)境知情權為基礎的。沒有信息公開,公民不了解政府環(huán)境決策的依據(jù)、形成過程、基本目標、預期成本及效益等情況,就很難對政府環(huán)境決策進行評價,提出自己的意見和建議,這樣,公眾參與很可能是走過場。故建立健全環(huán)境信息公開制度,是公眾有效參與的必要條件。我國的環(huán)境知情權法律制度雖有一定發(fā)展,但還未真正建立起來,尚存不少缺陷。表現(xiàn)在:第一,政府保障公眾環(huán)境知情權責任不明確。第二,單向的公布形式難以有效保障公眾環(huán)境知情權。第三,法律中未明確規(guī)定公民環(huán)境知情權。第四,環(huán)境知情權與公眾參與制度銜接不緊密。第五,企業(yè)、產品環(huán)境信息公開不充分。故針對我國環(huán)境知情權法律制度存在的主要缺陷,完善和保障公民環(huán)境知情權,應建立綜合的環(huán)境知情權立法模式 ;積極推動公眾參與過程中的信息公開,在編制環(huán)境影響報告書進行環(huán)境影響評價時,應提前將有關信息公布以便在舉行聽證會、論證會時能集思廣益,充分聽取各方意見;明確政府職責,推動政務公開;明確環(huán)境信息的范圍及限制,制定企業(yè)環(huán)境信息披露制度;完善環(huán)境知情權的法律救濟。[11]

二是拓寬公眾參與的途徑與范圍, 使之具體化、制度化、法律化。我國目前公眾參與積極性不高的一個主要原因是公眾沒有獲得參與的機會與途徑。即公眾沒有參與的法律依據(jù)或可參與的范圍很小。而環(huán)境立法中關于公眾參與的規(guī)定也大多是原則性規(guī)定, 缺乏可操性。筆者認為, 應借鑒美國、日本等國家對公眾參與的立法經驗, 抓緊對《憲法》、《環(huán)境保護法》和有關環(huán)保法律法規(guī)進行修改和補充, 對公眾參與機制的有關問題加以明確規(guī)定, 以便做到“有法可依”。在條件成熟時, 建議國家立法機關考慮制定一部《中華人民共和國公眾參與法》, 以法律的形式加以規(guī)定。