行政許可法中的便民原則

蔣輝民

摘要《中華人民共和國行政許可法》中的便民與效率原則是我國政府在轉變政府職能,著力打造有限政府、服務型政府目標時確立的一項重大的立法原則。本文指出便民與效率原則是“立黨為公,執政為民”理念在行政許可法中的體現,是構建高效、廉潔的服務型政府的內在要求。

關鍵詞行政許可法 服務型政府 便民與效率原則

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-005-02

《中華人民共和國行政許可法》由第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于2003年8月27日通過,自2004年7月1日起施行。該法的公布施行,無疑是我國民主與法制建設的一件大事。它對于保護公民、法人和其他組織的合法權益,深化行政審批制度改革,進一步推進行政管理體制改革,從源頭上預防和治理腐敗,保障和監督行政機關有效實施行政管理,都將產生深遠而重大的意義。國內有的學者把《行政許可法》的基本原則分別概括為許可法定原則、許可公開原則許可公正原則、許可公平原則、許可誠信原則、許可無償原則、許可便民與效率原則以及許可參與原則等。本文擬對便民與效率原則作些初步探討和研究。

一、便民原則的具體內涵

《行政許可法》第6條規定:“實施行政許可,應當遵循便民的原則,提高辦事效率,提供優質服務。”這是對便民、效率原則做出的總的規定。我們具體的分析便民原則,是指行政機關實施行政許可應當盡可能手續簡化、方便快捷,服務于許可申請人,從而確保許可申請人以最低的成本實現許可目的。而效率原則,則是要求行政機關在履行職責時應當以盡可能小的社會成本來實現既定的行政管理目標,使社會效益最大化。

行政許可法中的便民原則與效率原則這兩者之間是相互緊密聯系,相互促進的關系。便民是行政許可的重要的目的之一,效率是行政機關進行所有行政活動都應追求的目標。行政許可法中的便民原則是效率原則的最終歸依,便民原則是行政機關實現效率原則時所要依循的一種限制或界線。行政機關只有在提高工作效率時,以方便人民群眾,服務人民群眾為最高活動準則,才能真正地實現便民與效率原則。可以這樣說,偏離了便民原則而單方面的追求行政活動中的工作效率,就是緣木求魚,最終不可能在行政活動中實現效率原則;反過來看,行政許可中的效率原則又是實現便民原則的方式,只有行政機關在行政許可活動中不斷地提高效率,節約社會總成本,最終才能達到便民的終極目標。因此,便民原則與效率原則是密不可分的,我們將之統稱為便民原則。

二、確立便民原則的理論依據

良好制度的建立必然以先進理論為基礎。我們黨和政府的第一代領導人毛澤東同志曾在《為人民服務》中說:“我們的共產黨和共產黨所領導的八路軍、新四軍,是革命的隊伍。我們這個隊伍完全是為著解放人民的,是徹底地為人民的利益工作的”改革開放后,鄧小平同志提出要把“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”作為考慮一切問題的出發點和歸宿點;十三屆四中全會以來,隨著我國經濟建設的發展,不同主體間的利益分化也逐漸顯露,江澤民提出“三個代表重要思想”;在新形勢下,胡錦濤同志結合新的時代要求,實事求是的提出:“為民,就是要堅持立黨為公、執政為民,把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為自己思考問題和開展工作的根本出發點和落腳點,忠實地貫徹執行黨的群眾路線,當好人民的公仆,做到權為民所用,情為民所系,利為民所謀。”按照西方自然法學派的觀點,公權力合法性及合理性的唯一來源就是人民的私權利過渡與讓予。

馬克思主義經典作家及西方自然法學派學者們以上的這些精辟論斷,實際上論述了公權力與私權利的關系,私權利是河源,公權力是河流,不能保護或維護好水源,整條水流便成了無水之源。這就要求國家機關站在人民群眾的立場上做好決策,做好服務,從過去計劃經濟時代的“萬能政府”轉變為適應社會主義市場經濟體體制下的“有限政府”;從以往行政活動過程中片面的強調國家機關的管理職能轉變為重視服務職能,打造服務型政府,從而最終建立符合社會主義市場經濟的行政許可制度。

三、便民原則在法律規范中的體現

各級行政機關在實施行政許可時,只有在行政許可中充分貫徹便民原則,才能真正地實現服務行政,提高工作效率,規范政府的行為,建設便民、高效政府。法律原則是法律上規定的用以進行法律推理的準則。法律原則具有概括性,伸縮性,法律原則應在具體的法律規范中得以體現。便民與高效原則在我國相關的很多法律規范中得以體現。

(一)在國家根本大法中的體現

我國《憲法》第27條明確規定:“一切國家機關實行精簡的原則,實行工作責任制,實行工作人員的培訓和考核制度,不斷提高工作質量和工作效率,反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。”

我國是人民當家作主的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民。國家機關及其工作人員應當不斷地提高為人民服務的能力,提高工作效率,做到“凡事想著群眾,工作依靠群眾,一切為了群眾。要堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事”。這就要求國家機關及國家工作人員實施公權力行為的唯一目的是為人民服務,通過提高工作效率,方便人民群眾。

(二)相對集中行政許可權制度

我國《行政許可法》第25條是關于集中行使行政許可權的規定,就是行政許可法中便民原則的直接體現之一。我國行政許可制度中存在的最嚴重的問題之一就是行政許可機關設置方面的不合理。由于行政許可的種類繁多,造成行政許可機關林立,行政許可環節過多。行政許可手續繁雜,本來相對簡單的許可事項,卻要跑幾十個部門,蓋幾十個公章。這種現象必然導致二方面的結果,一方面是行政效率低下,另一方面必將給行政許可申請人帶來諸多不便。根據《行政許可法》第25條的規定,這就意味著,一個行政機關可以行使多個機關的職權,這樣就減少了審批部門及審批環節,方便行政相對人申請行政許可,以較小的經濟消耗獲取最大的效益。

(三)“一個窗口對外”制度

我國《行政許可法》第26條明確規定行政機關內設的多個機構辦理行政許可時的限制性規則。本條實際上要求行政機關在行政許可過程中的集中辦理、聯合實施行政許可的規定,當行政機關實施行政許可時,如果該行政許可行為涉及到行政機關內設的幾個工作機構,應當實行“窗口式”集中聯合辦公。所謂的“窗口式”,是一種形象的說法,它是指一個行政機關實施行政許可時,確定一個內設機構統一受理行政許可申請、送達是否準予行政許可的決定。

便民與效率原則在我國《行政許可法》第26條的規定得以充分彰現,行政機關要認真落實《行政許可法》第26條的具體規定,才能克服行政機關內部機構不積極作為、相互扯皮、相互推諉這種屢受詬病的惡習。此種規定可以有效地簡化許可程序、減少辦事環節從而提高行政效率、方便人民群眾。從行政機關的責任出發,《行政許可法》第26條的規定更加強調行政機關的責任與提高行政機關的服務能力,迫使行政機關主動地、高效率地行使職權,最終提高行政效率。而一個高效的政府本身就是一個便民的政府。

(四)創制便民的相對人申請制度

我國《行政許可法》第29條規定了便利于人民的相對人申請制度,規定了行政相對人申請行政許可的形式要件,對行政許可相對人的行政許可申請的形式沒有作嚴格的要求,本著方便相對人的原則,許可申請可以采用多種方式實現。另外,本條規定行政相對人在提出行政許可申請時,可以委托代理人辦理。這給予行政許可申請人更多的自由與便利,特別在技術性或專業性比較強的事項,委托具有專業能力代理人就顯得更加重要。申請方式的多元化和申請行為可代理性,使行政相對人不必事事都親自到行政機關去申請,極大的方便行政相對人。

(五)創制向相對人公示的制度

我國《行政許可法》第30條規定行政機關應當將有關行政許可的材料與文本等在辦公場所公示。“陽光是最好的防腐劑”,本條規定了行政機關應當(非規定為可以)有義務在行政許可過程中進行信息公示。這樣就能保障公民的知情權并督促行政機關積極、主動地實行政務公開,滿足行政相對人進行行政許可時的信息需要,為其提供方便。隨著現代社會專業性分工的發展,法律的專業性、技術性越來越強,行政許可申請事項的要求越來越細,申請人對行政許可的申請條件、申請程序以及申請行政許可要提交的材料往往不知道或知之甚少,導致申請人不能及時、準確、有效地提出行政許可申請。在此種情況下,行政機關主動公示相關的信息,既是“服務型政府”應有之責任,又可以節約許可總成本,便利行政許可申請人提出申請,同時還可提高行政機關的工作效率。

(六)行政許可申請、許可材料的當場處理、審查制度

我國《行政許可法》第32條規定了行政許可申請的處理制度。本條對行政受理行為的規定,就是對行政許可機關設定了多項法定義務,從而嚴格規定其行政許可行為,體現了方便行政許可申請人的法律原則與“服務行政”的先進理念。

我國《行政許可法》第34條規定了行政許可機關對行政許可申請材料的審查制度:“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式,行政機關能夠當場作出決定的,應當當場作出書面的行政許可決定。根據法定條件和程序,需要對申請材料的實質內容進行核實的,行政機關應當說指派兩名以上工作人員進核查。”本條規定了行政機關在對申請材料進行審查時,應當本著便民與高效原則,能夠當場作現決定的,應當當場作出書面的行政許可決定。

(七)推行電子政務制度

我國《行政許可法》第33條規定:“行政機關應當建立和完善有關制度,推行電子政務,在行政機關的網站上公布行政許可事項,方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請;應當與其他行政機關共享有關行政許可信息,提高辦事效率。”

隨著社會信息化、網絡化時代的來臨,廣大人民群眾越來越多依靠上網獲取信息、表達意愿乃至購買產品和服務。本條規定就是以信息技術為工具,構造更適合信息時代的行政許可方式,服務民眾,便利民眾,從而建立一個高效、便民的政府。

(八)行政許可審批期限高效便民

我國《行政許可法》第42條規定行政機關作出幾類行政許可的不同期限,行政機關以前進行行政許可往往在時限問題有意或無意的回避了。行政許可立法設定期限,是對行政機關工作效率、能力的提出更高的工作要求或者可以說是更高的服務標準。本法條對行政許可決定的期限作了統一的規定,有利于保護行政許可申請人的合法權益,如果在該期限內行政機關不能完成行政許可,那么相關人員就有可能因失職而承擔相應責任。從而用制度去規制行政機關的行政許可行為,促使其高效率的運作,便利于民。

四、許可法中的便民原則在實踐中的期待

法律控制行政權的目的是雙重的:一方面是防止權力的行使者濫用權力從而保障公民的合法權益不受侵犯;另一方面則是使行政權能有效地運作,從而使行政活動發揮效能并能盡為民服務之職責。我國的行政許可法在“限權”與“便民”措施上做了很多努力,然而,如果將立法比喻為一門藝術,那么它顯然也是一門遺憾的藝術。以上這些便民制度的嚴格實行將大大簡化行政許可程序,提高行政效率,實現便民行政與高效行政,便民原則的理念實質就是要求政府由“權力型政府”向“服務型政府”轉變,從過去老百姓求行政機關辦事轉變為政府機關必須為老百姓服務,最終構建符合社會主義市場經濟基礎上的服務政府。

注釋:

周佑勇.論行政許可的基本原則.湖北警官學院學報.2003(4).

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周佑勇.論行政許可的基本原則.湖北警官學院學報.2003(4).

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