淺議檢察機關提起公益訴訟的可行性

沈文博

摘要檢察機關在發現、處理案件線索和專業法律人員配備方面有其明顯的優勢,由其提起公益訴訟更有利于這一職能的實現。本文指出檢察機關應有針對性地提高自身工作能力,積極探索提起公益訴訟的有效方式。

關鍵詞檢察機關 公益訴訟 民事公訴主體

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-167-01

所謂民事公益訴訟是指對于特定范圍內的某些涉及重大國家利益、社會公共利益及有關公民重要權利的行為,在無人起訴或當事人不愿起訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下,有關組織或機關作為代表提起民事訴訟。關于民事公訴的提出,近年來,針對這一問題,一些省市參照國外的部分做法,并結合自身的實際情況,已經做出了一些嘗試,據悉,河南、四川、福建、山西、貴州等省都有檢察機關以保護國有資產為由提起民事公訴的先例,而且,多數為國家挽回了經濟損失。這些嘗試也更加激發了學術界和司法實踐中對民事訴訟的討論。

由于檢察機關自身所擔當的社會職能,有其自身的優勢和劣勢。關于其是否適合成為民事公益訴訟主體資格問題,大家普遍意見不一致。一種意見認為檢察機關作為法律監督機關提起民事公訴有著其自身的優勢,在目前的形勢下,應該擔當民事公益訴訟主體的資格;另一種意見認為檢察機關作為監督機關,如果提起訴訟會導致民事訴訟雙方主體地位不平等,也不利于抗訴程序的執行,應該將自身至于事外,不適于直接提請訴訟。還是由國有資產管理局、環保局、當地政府等一些部門分別做這項工作較為合適。此外,有些省市還提出了委派公職律師的做法。

筆者認為,就我國目前的狀況而言,檢察機關對關系到社會公益的案件提起公訴有著其相對明顯的優勢:

首先,檢察機關承辦公益訴訟案件能夠比較容易地掌握案件線索。一方面,檢察機關控告申訴處作為對外的窗口,具有被大家普遍認可的電話舉報系統和接待部門,來電、來訪的當事人經常會提到一些關于國有資產流失,環境污染等社會公害問題,這樣,檢察機關可以較為輕松地掌握第一手材料。另一方面,檢察機關在審查刑事案件的過程中也很容易發現涉及國家公有財產流失,需要提起附帶民事訴訟或者專門提起民事訴訟的情況,如果檢察機關代為提起,能夠及時有效地解決這一問題。例如,在職務犯罪的審查起訴過程中往往附帶著國有資產流失的問題,在這種情況下,檢察機關可以直接以提起刑事附帶民事訴訟的方式實現民事公訴之職能。此外,在檢察機關反貪局立案偵查的案件中有時會出現經審查有些職務犯罪的犯罪嫌疑人由于犯罪數額不能達到刑法所規定的數額,不夠成犯罪,在這種情況下,可以較為容易地轉到民事公訴部門對其提起民事公訴。

其次,檢察機關具備相對齊備的硬件設施和專業人員的配備。檢察機關多年來一直擔任著提起刑事公訴和國家機關工作人員職務犯罪案件偵查等工作,相對于個人和其它一些政府職能部門來說,檢察機關的辦案條件較為優越,也更加專業化,在調查取證和提起公訴方面有著多年的辦案經驗。對于個人來說,提起公益訴訟往往需要花費大量的財力和時間,即使勝訴了,最后結果也是得不償失;對于政府職能部門來說,由于他們的主要工作不在訴訟方面,平時接觸案件的機會較少,對于民事案件的提請往往摸不著頭緒,找不到問題的關鍵點;對于律師事務所及其律師來說,雖然國家規定了他們有法律援助的義務,但是他們畢竟是市場經濟條件下的產物,要求他們出錢出力支持公益訴訟也是不現實的。相對來說,檢察機關作為國家的法律監督機關,在無人提起訴訟的情況下,支持訴訟主體參加訴訟或者主動提起訴訟,與其擔任的社會職能有關,并有著其自身便利的條件。

另外,由檢察機關代為提請公益訴訟有利于廣大人民群眾檢舉揭發公害案件的線索。設想如果是各個職能部門作為訴訟主體提請民事訴訟,權力受到侵害的當事人因為對國家各個行政部門分管的權限了解的不是很清楚,經常告錯了地方,為了一個案件經常是拜訪好幾處地方,告狀無門,往往是在奔波的過程中對法律的正義失去了信心。此外,有些職能部門為了少擔責任,互相推諉,受害主體被推來推去,幾經周折,一個案件往往耗費很長時間,使社會公害案件常年得不到解決。如果公益訴訟劃歸檢察機關統一受理,有利于受害人或者知情人的告發,也有利于高效地解決公害案件。

客觀地說,檢察機關參與民事公訴案件也有其自身的局限性:對于民事訴訟來說,其理想狀態應該是當事人地位平等,攻守平衡,法院居中裁判。民事公訴作為民事訴訟的重要組成部分,檢察機關地位的特殊性可能會對這種平衡施加一定的影響。此外,一旦進入民事公訴程序,一方面,檢察機關 既要充當民事訴訟當事人的角色,另一方面還要擔當民事訴訟監督人的角色,如果處理不好很容易引起角色的混淆,不利于民事訴訟的順利進行。

考慮到檢察機關代為提請民事公訴或者支持一方提請民事公訴自身存在的優勢和劣勢地位,檢察機關在運作公益訴訟方面必須把握好度,應該在以下幾個方面調整好自己的工作:

加強發現案件線索的能力。為了做好民事公訴工作檢察機關應該加強與本地區的國有資產管理部門等相關單位的聯系,加強與本院自偵部門、控申部門的配合,積極主動地尋找國有資產流失、環境污染等民事案件的線索。有條件的話,還可以配合國有資產管理部門聯合對國有資產流失的情況進行調查。

加強與法院的溝通和配合。由于現行法律,主要是現行《民事訴訟法》對民事公益訴訟尚無明確的規定,因此,檢察機關在辦理民事公益訴訟案時,必須就相關法律法規問題同法院協調。

擺正自身作為訴訟當事人的地位。檢察機關本身具有監督職能,其參與公益訴訟可能會導致雙方當事人地位不平等的問題,但民事公訴案件是關系到絕大多數人利益的案件,它雖然屬于民事訴訟的范疇,但是其社會危害性卻遠遠大于普通的只涉及特定主體的民事糾紛,由檢察機關這一專業化的隊伍代為提請訴訟或支持訴訟也是情理之中。但檢察機關的參與決不能改變當事人雙方地位上的平等,民事公訴中檢察機關應該以當事人的身份參與訴訟,決不應該成為凌駕于審判權和訴權之上的權力。