行政訴訟舉證責任問題探究

常 靜 蘇 麗

摘要本文從行政訴訟舉證責任的分析入手,結合我國現行行政訴訟法律規范,對原、被告承擔的舉證責任進行初步探討。

關鍵詞舉證責任 舉證責任分配

中圖分類號:D925 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-173-01

一、行政訴訟舉證責任的內涵

舉證責任的法律制度早在羅馬法中就已確立。它的基本含義是:誰主張,誰舉證,誰要取得勝訴,誰就要用證據來加以證明。在羅馬法初期,人們對證明責任的認識儀限于提供證據的責任,即主觀上的證明責任,還沒有客觀證明責任的概念。法官在不考慮待證事實真偽不明的情況下,應當由誰來承擔不利后果的問題。現代的舉證責任制度是從羅馬法中的舉證責任制度發展而來的,現在比較通行的觀點認為:舉證責任包括兩方面的含義:一是指誰主張就應由誰提供證據加以證明,這種提出證據的責任法理上稱為行為意義上的舉證責任;二是指不盡舉證義務應承擔敗訴的風險,這種提不出證據而應承擔敗訴風險的責任,法理上稱為結果意義上的舉證責任。行政訴訟舉證責任概念理論上源于民事訴訟舉證責任制度,明確其概念是研究舉證責任分配規則首先要解決的問題和出發點。筆者認為,行政訴訟舉證責任是指當事人對法律直接規定的事項或對自己提出的訴訟主張,必須承擔提出證據加以證明,否則將承擔敗訴的法律后果。它的具體含義為:(1)舉證責任的主體是訴訟當事人,人民法院排除在外;(2)舉證責任的內容包括提出證據的責任和說服責任;(3)不能完成舉證責任的法律后果,如當事人不能提出證據證明其訴訟主張,則要承擔敗訴的法律后果。

二、我國行政訴訟的舉證責任的分配規則

(一)被告負舉證責任的原則

我國《行政訴訟法》第三十二條規定:“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”這就確定了我國的行政訴訟制度采取被告負舉證責任的分配原則,作這種規定主要是基于以下理由:

1.行政機關與行政相對人相比,更有舉證能力。由于在行政法律關系中,行政機關和行政相對人處于不平等地位,他們之間是一種管理與被管理的關系。因此,在行政訴訟中,審查具體行政行為是否合法時,理所當然的應由行政機關對其作出的具體行政行為負舉證責任,提供作出該具體行政行為的證據及所依據的規范性文件。

2.行政訴訟所要解決的是被訴具體行政行為的合法性問題,而該具體行政行為是由行政機關作出來的,行政機關行使行政管理職權掌握著必要的技術手段和工具,了解職權范圍內的有關規范性文件,并享有一定的自由裁量權,為具體行政行為收集證據并作出具體行政行為是職責范圍內的事情,與行政相對人相比,容易完成舉證責任,所以行政機關應當對該具體行政行為的合法性承擔舉證責任。

(二)原告承擔舉證責任的情形

盡管在行政訴訟中由被告承擔舉證責任,但并不等于原告就不向法院提供任何證據。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱若干解釋)第二十七條規定了原告應承擔舉證責任的情形,主要包括以下幾個方面:

1.證明起訴符合法定條件,但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外。行政案件立案前,行政相對人應當承擔證明其符合一定程序要件的舉證責任,否則就不能進入以后的訴訟程序,如行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益,則應提供證據證明該具體行政行為的存在。

2.在起訴被告不作為案件中,證明其提出申請的事實。《若干解釋》規定,原告在起訴被告不作為案件時,證明向行政機關提出申請的事實的舉證責任由原告承擔。但是《若干解釋》對行政機關以職權的行政行為未作具體規定,只是一概而論,依職權的行政行為應由行政機關主動作出,如果要原告再舉出證明其提出申請的事實,則是不科學的,故在最高人民法院關于《行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定有二項例外,“(一)被告應當依職權主動履行法定職責的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。”上述兩項是不作為案件中免除原告舉證責任的情形。

3.在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟,雙方當事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭,而主要是行政賠償問題,在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時,不完全采取被告負舉證責任的原則,而是參照民事訴訟的規則,要求行政賠償請求人對其主張進行舉證。

(三)人民法院依職權調取證據的情形

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款規定:“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織,公民調取證據。”但在審判實踐中,為防止人民法院代替當事人取證現象的發生,規范人民法院在行政審判實踐中正確行使調取證據的權利,《若干解釋》第二十九條規定下列情形之一的,人民法院有權調取證據:(一)原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索,但無法自行收集而申請人民法院調取的;(二)當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》對人民法院調取證據作了具體規定,其中第22條規定了法院依職權調取證據的情形,根據行政訴訟法第三十四條第二款的規定,有下列情形之一的,人民法院有權向有關行政機關以及其他組織,公民調取證據,(一)涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定的;(二)涉及依職權追加當事人,中止訴訟,終結訴訟,回避等程序性事項的。第二十三條規定了原告和第三人申請法院調取證據的情形,原告或者第三人不能自行收集,但能夠提供確切線索的,可以申請人民法院調取下列證據材料:(1)由國家有關部門保存而須由人民法院調取的證據材料;(2)涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的證據材料;(3)確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性,調取被告在作出具體行政行為時未收集的證據。

注釋:

何家弘.證據法學論壇.中國檢察出版社.2000年版.

譚兵.民事訴訟法學.法律出版社.1997年版.

樊崇義.證據法學.法律出版社.2003年版.