地方政府性債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系研究

李　才

中圖分類號:F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:地方政府性債務(wù)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源,合理有效的地方政府債務(wù)對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè),平衡地方財政收支,社會穩(wěn)定及地方財政的可持續(xù)發(fā)展意義重大。本文基于地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵,分析舉債與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史鏡鑒,并探討了地方政府性債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效應(yīng)。

關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù) 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展 雙重效應(yīng)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,各地建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,政府融資的規(guī)模正在逐步擴(kuò)大,各地政府普遍采用通過舉債的方式籌集建設(shè)資金,加大基本建設(shè)的投入,形成所謂的地方政府債務(wù),地方政府性債務(wù)的存在對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。但由于地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大,地方財政的債務(wù)風(fēng)險日漸顯現(xiàn),地方政府性債務(wù)風(fēng)險己經(jīng)成為威脅地方甚至我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定的重要因素。因此,如何正確認(rèn)識地方政府性債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,對社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。

地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵

政府性債務(wù)是以政府名義向社會公眾以及外國政府等組織舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù),是政府履行其職能的物質(zhì)保障。它也可以定義為地方政府為了履行其職能的需要,依據(jù)信用原則,有償、靈活地取得公共收入的一種形式。雖然按照《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定,“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府性債務(wù)”。但現(xiàn)實情況是,在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、建設(shè)地方公用事業(yè)的過程中,地方政府不僅舉債,而且很不規(guī)范,形式表現(xiàn)多種多樣,其實質(zhì)就是地方財政的負(fù)債。

此外,有的債務(wù)雖然性質(zhì)上不是政府的債務(wù),但是在未來可能會增加財政的負(fù)擔(dān),比如金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)損失,社會保障基金的損失和缺口,以及地方政府部門擔(dān)保所造成的一些問題等,只要某種不利因素出現(xiàn)就會導(dǎo)致出現(xiàn)支付困難,政府為履行其公共職能最后會承擔(dān)這部分債務(wù)的償債責(zé)任,從而構(gòu)成財政壓力,形成風(fēng)險。針對這種非規(guī)范化的準(zhǔn)地方債務(wù),可以對地方政府性債務(wù)進(jìn)行更進(jìn)一步的定義:從廣義上講,地方政府性債務(wù)(含有地方國有企業(yè)債務(wù)的公共債務(wù))是一國地方公共部門(含國有企業(yè))作為債務(wù)人,按法律的規(guī)定或合同的約定向其他經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)一定行為義務(wù)所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。從狹義上講,地方政府性債務(wù)是指地方各級政府機關(guān)、事業(yè)單位或其他組織,以政府的名義向國內(nèi)或境內(nèi)外承諾或擔(dān)保的,負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。因此,地方政府性債務(wù)不僅是指法律、契約或合同所表明的債務(wù),而且包括財政支出等所有與未來財政支付有關(guān)的廣義債務(wù),即最終由地方政府承擔(dān)的所有款項可全部歸為地方政府的負(fù)債。

舉債與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史鏡鑒

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所努力追求的一個重要目標(biāo),就是保持一定的經(jīng)濟(jì)增長率。經(jīng)濟(jì)增長率通常以人均國民收入或人均國民生產(chǎn)總值衡量,并受人口增長、勞動生產(chǎn)率、資源豐裕程度、教育水平和投資等諸多因素制約,其中投資又是推動經(jīng)濟(jì)增長的最重要的力量。因此,如何獲得足夠的投資資金來保證既定經(jīng)濟(jì)增長率實現(xiàn)是問題的關(guān)鍵。由于現(xiàn)代社會中社會總投資由政府部門投資和微觀經(jīng)濟(jì)單位投資組成,然而政府部門和微觀經(jīng)濟(jì)單位又常常遇到投資不足的矛盾,舉借公債和私債便成為其籌措資金,加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的重要途徑。

舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì),其突出作用是可突破一定時期積累率的限制,將分散于千家萬戶和企業(yè)的零散貨幣有效地集中起來,形成一個個巨大的“職能資本”,贏得建設(shè)的時間,其結(jié)果往往不是負(fù)債,而是經(jīng)濟(jì)的超前發(fā)展。例如19世紀(jì)的美國,其工業(yè)革命比英國晚半個世紀(jì),但由于從歐洲借入大量建設(shè)資金,并引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),不到70年時間即發(fā)展成為資本主義世界頭號經(jīng)濟(jì)大國;日本在1965-1972年間,由于連續(xù)在國內(nèi)發(fā)行建設(shè)公債,擴(kuò)大了對公共事業(yè)的投資,收到了“投資引致投資”之效,8年中國民生產(chǎn)總值增長率最低為9.9%,最高達(dá)16.9%;“一五”時期的中國,國家舉借了25.52億元的債務(wù)(內(nèi)外債合計),由此換得工業(yè)總產(chǎn)值年均18%的超速增長和國民資產(chǎn)的擴(kuò)大。

舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)也有可能歸于失敗。拉美和非洲一些國家陷入債務(wù)危機,這是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的根本原因。其原因要么是將舉債收入用于非生產(chǎn)性耗費或長期低利投資項目,導(dǎo)致債務(wù)資金投資收益小于債務(wù)資金本息總支出;要么是舉債規(guī)模過大,超出了客觀經(jīng)濟(jì)狀況的允許范圍,造成償債本息資金來源上的困難。因此,舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)還須堅持趨利避害。其中,講求債務(wù)資金的運用效果,控制舉債規(guī)模是關(guān)鍵所在。

地方政府性債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效應(yīng)

(一)地方政府性債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面效應(yīng)

目前地方政府性債務(wù)有相當(dāng)大的部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務(wù)融資所造成的,例如擔(dān)保、承諾等。從表面上看,這些情況的出現(xiàn)是由于政府財政收入有限,從而無法通過正常的政府財政收入謀取自身發(fā)展的無奈之舉。實際上,地方政府性債務(wù)也可能是特定條件下財政承擔(dān)制度成本的相對有利的一種方式。這些積極意義,其實也從某些方面反映了地方政府性債務(wù)存在的必然性和地方政府性債務(wù)生成的行為動機。

1.有助于改善資源配置格局以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府可利用政府權(quán)力通過政府性債務(wù)進(jìn)行資源的強制性流動。因此改變了原有的資源配置格局,從而出現(xiàn)市場資源配置的財政化,一部分資源因此改變了原有的流動方向,按照政府的意愿投向特定領(lǐng)域。政府性債務(wù)的發(fā)生不僅增加了政府直接或間接支配運用的資源量,也可能促進(jìn)以后年度政府財政收入的增加,因為地方政府性債務(wù)的許多項目是用于建設(shè),有可能增加以后年度的國民收入,財政收入亦隨國民收入的增加而增加。此外,在地方政府性債務(wù)融資用于諸如對公共基礎(chǔ)設(shè)施投資時,由此形成的公共物質(zhì)資本,則是可供長期使用的,不確定的政府性債務(wù)壓力可能會為今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)本地經(jīng)濟(jì)增長提供動力,這樣的政府性債務(wù)就可能產(chǎn)生積極的影響。斯蒂格利茨認(rèn)為,政府性債務(wù)融資有相當(dāng)一部分用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施投資,形成了政府所擁有的各種各樣的“可再生性資產(chǎn)”。如果政府性債務(wù)所創(chuàng)造的公共產(chǎn)品能夠發(fā)揮出比私人部門運用更高的使用效應(yīng),則適度舉債是有宜于經(jīng)濟(jì)增長的。

2.有益于提高低收入階層居民的生活質(zhì)量。當(dāng)政府以承擔(dān)或者負(fù)債的方式引導(dǎo)社會資金用于轉(zhuǎn)移支付,從整個社會福利角度分析,這種處理會有助于低收入階層居民生活質(zhì)量的提高,主要表現(xiàn)在:通過政府性債務(wù)方式向全社會提供公共產(chǎn)品,在進(jìn)行諸如基礎(chǔ)設(shè)施類、公共環(huán)境類項目建設(shè)時,對于從事工程建設(shè)的勞動者及相關(guān)人員,會提高其收入水平,低收入者亦可以從享受公共產(chǎn)品中獲益,在一定程度上改善人民生活質(zhì)量。因此,政府作為社會最終風(fēng)險承擔(dān)者為社會提供災(zāi)害性救助是責(zé)無旁貸的。通過政府財政的支持,還可幫助受災(zāi)居民盡可能減少損失,從而保持原有的收入水平不變或不至于過度惡化。

3.有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。政府將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行的大量補償性財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外,以隱性擔(dān)保等“準(zhǔn)財政活動”部分地替代政府預(yù)算內(nèi)的財政活動,緩解了政府的財政壓力,改善了政府的收支平衡,降低了當(dāng)前赤字水平和顯性直接負(fù)債水平,在充分保障國有經(jīng)濟(jì)部門順利融資的前提下,做到了財政顯性成本的最小化;政府近年來通過貸款項目合作,引進(jìn)了智力、技術(shù)等稀缺資源和新理念、新機制及先進(jìn)的管理經(jīng)驗,幫助企事業(yè)單位改進(jìn)管理方式和項目運作機制。如利用銀行貸款引進(jìn)的招標(biāo)采購制、提款報賬制、工程監(jiān)理制、移民安置公示制等制度,已成為重大工程項目的通行做法;供水、污水收費制度的建立,為水資源可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。同時通過開展政策咨詢、政策建議、舉辦研討會、人才培訓(xùn)等方式,推動了項目建設(shè)和管理的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、能力創(chuàng)新,加快了與國際接軌的步伐。這些措施對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,平穩(wěn)、快速推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和振興老工業(yè)基地具有現(xiàn)實意義。

(二)地方政府性債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)

政府性債務(wù)是政府對市場的干預(yù)方式、風(fēng)險偏好,以及政府管理風(fēng)險的動機和能力的綜合反映,是政府集中承擔(dān)社會公共風(fēng)險的體現(xiàn)。政府性債務(wù)如果規(guī)模失控或管理不當(dāng),勢必會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來許多負(fù)面的影響。

1.財政風(fēng)險。財政風(fēng)險是指發(fā)生財政收支矛盾激化進(jìn)而破壞財政穩(wěn)固平衡的可能性。其包含兩個方面的內(nèi)容:一是財政不能提供必要財力致使政府機關(guān)不能正常運轉(zhuǎn)的可能性;二是財政資源分配不當(dāng)引起的資源浪費和損失。如果地方政府性債務(wù)風(fēng)險波及到整個財政系統(tǒng),會導(dǎo)致收支矛盾激化,降低財政的宏觀調(diào)控和對經(jīng)濟(jì)的支持能力,減緩經(jīng)濟(jì)增長。嚴(yán)重的財政風(fēng)險會造成財政危機,甚至影響政治及社會的穩(wěn)定。20世紀(jì)80年代以來,從拉美國家的債務(wù)危機到90年代后期東南亞金融危機所導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)動蕩,都與政府性債務(wù)規(guī)模巨大導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險密切相關(guān)。

2.金融風(fēng)險。所謂的金融風(fēng)險就是指出現(xiàn)金融危機的可能性。金融在市場經(jīng)濟(jì)運行中是最復(fù)雜的一部分。金融的基礎(chǔ)是信用,信用的背后是信任,而信任要靠信心來支撐。這里所說的信心就是市場參與者對一國經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期。在政府經(jīng)常采取措施干預(yù)或調(diào)節(jié)市場的條件下,政府決策對公眾預(yù)期或信心具有舉足輕重的影響作用。金融危機不管由什么原因引起,最終都表現(xiàn)為支付危機,即或是無法清償?shù)狡诘膰鈧鶆?wù),或是銀行系統(tǒng)已不能滿足國內(nèi)存款者的普遍提存要求繼而進(jìn)一步導(dǎo)致擠提甚至是銀行破產(chǎn)。正是基于這種對流動性重要程度的重視,國外不少貨幣金融理論著作都將最初的系統(tǒng)風(fēng)險定義為支付鏈條遭到破壞或因故中斷導(dǎo)致的危險現(xiàn)象。

3.政治風(fēng)險。政府性債務(wù)的隱蔽性通常給人造成一種經(jīng)濟(jì)繁榮的假象。政府性債務(wù)本來就具有隱蔽性的特點,讓人不易發(fā)覺,規(guī)模很難確定,如果政府出于政績或追求短期安定等種種考慮,再利用媒體或進(jìn)行誤導(dǎo)性宣傳,有意掩蓋經(jīng)濟(jì)中業(yè)已發(fā)生的嚴(yán)重問題,那么肯定會產(chǎn)生如下結(jié)果,即在短期內(nèi)公眾信心可能不受損害甚至還會提高,但當(dāng)各類微觀主體發(fā)現(xiàn)自己被誤導(dǎo)后,就會出現(xiàn)公眾信心急劇回落的局面。一旦出現(xiàn)這種情況,經(jīng)濟(jì)體系中蘊含的財政金融風(fēng)險不但不會降低,反而會進(jìn)一步加大升級。一旦信用瀕臨危機,可能會造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響,引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)危機,以至于上升為政府的管理危機,損害政府的公信力,甚至還會帶來嚴(yán)重的負(fù)面政治影響。

結(jié)論

總之,地方政府性債務(wù)是政府債務(wù)的有機組成部分,也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是規(guī)范的財政收支體系的必然要求。但是由于體制轉(zhuǎn)軌的影響,當(dāng)前地方政府的舉債致使我國地方財政隱含著相當(dāng)程度的財政風(fēng)險。地方政府性債務(wù)一方面可以規(guī)范地方政府財政收支、某種程度上化解財政風(fēng)險,另一方面如果監(jiān)管體系不能相應(yīng)建立并發(fā)揮作用,則反而有可能引起更嚴(yán)重的財政風(fēng)險。所以地方政府舉債應(yīng)該謹(jǐn)慎從事,科學(xué)實施。

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