專家說事業單位養老改革應向公務員看齊

事業單位改革可以說是近幾年持續“高燒”的話題。近130萬個約有4000萬從業人員的事業單位承擔著社會最基本的公共服務,涉及到人們社會生活的方方面面。對于一個國家社會治理的結構和水平、公眾對政府的滿意度和信任度、人民的幸福感、社會的穩定與和諧等,事業單位提供的公共服務的質量和效率起著決定性的作用。

事業單位改革可以說是改革開放以來繼農村改革、國有企業改革、政府機構改革以后,我國面臨的最重要、最復雜、最艱難的一次改革。

國家行政學院公共管理教研部教授、北京大學政府管理學院博士生導師汪玉凱說,事業單位改革的成效體現在以下幾個方面。

第一,整體上改變了事業單位完全由國家來辦這種大一統的局面。民辦醫院、民辦學校,被稱為民辦非企業單位。民辦非企業單位不是企業,但是它也不是政府辦的事業單位,主要以民辦學校、民辦醫院、民辦科研機構為主。實際上,這就是給整個事業單位提供公共服務體系的格局注入了活力,至少讓民間力量開始進入到這個領域了,改變了國家大一統的局面。

第二,國家根據市場化改革的進程,鼓勵事業單位走向社會。讓事業單位能夠社會化,比如鐵道部下面的鐵道部醫院就只為鐵道部服務,文化部下面的醫院就為文化部服務,現在不是了,醫院要為社會服務。有些事業單位辦的學校,也可以向社會提供服務,就是鼓勵這些事業單位能夠社會化。特別是我們很多科技型的事業單位是搞科研的,它搞出來以后,可以把它的產品社會化。鼓勵事業單位走向社會,完全改變了由國家上下對口地條塊管、部門管的現象。

第三,在財政的投入體制上,對事業單位也做了比較大的調整。我們把事業單位分成幾種類型:第一種類型就是全額撥款的事業單位,完全由國家財政撥款的;第二種類型就是差額撥款的事業單位,它有經營能力,還有創收能力,政府財政給撥一部分錢,另一部分經費就由自己來解決;還有一部分就是自我經營能力很強,自收自支的經營單位,比如出版社,財政不撥款,但是它還是事業單位。所以從財政上做劃分,分成全額撥款的事業單位、差額撥款的事業單位、自收自支的事業單位。不同類型的事業單位,收入分配上也不完全一樣。

第四,事業單位普遍實行了聘任制。盡管聘任制很多地方還不很徹底,但是從政策層面上,逐步實行了事業單位的崗位聘任制。

在談到事業單位聘任制時,汪玉凱說,這是事業單位整個大的改革格局中的一部分。改革開放以前,干部這個概念是非常寬泛的,可以包括國家主席,也可以具體到醫生、老師、新聞工作者,都叫干部。改革開放以后,基本思路就是政府機構的都變成國家公務員,建立公務員制度。企業的變成職工,叫合同制。事業單位基本上是聘任制。現在事業單位里面不叫干部了,管理人員叫職員,其他的是專業技術人員。

事業單位實行聘任制制度是既定的方針。但是汪玉凱認為,事業單位改革整體上沒有形成一個基本大的框架,沒有形成一些比較完整的統一政策。

汪玉凱說,聘任制現在最大的問題就是多數事業單位都流于形式,整體上沒有推進。一般事業單位可能有好幾種人:一種是計劃體制形成的,是固定“鐵飯碗”的——所謂“老人老辦法,新人新辦法”,而且還不斷地在新進一些“鐵飯碗”的人;還有臨時聘任的,就是合同制的;還有臨時工那種短期性的。所以聘任制很復雜。

現在實行的事業單位聘任制不是真正意義上的聘任,還不能實現能上能下、能進能出。這種意義上的聘任和企業現在的合同制,是有差異的。現在很多企業改革以后,基本就是把“鐵飯碗”都打破了。絕大多數事業單位現在還是“鐵飯碗”,但有的是“鐵飯碗”,有的是“泥飯碗”,一個單位里可能端好幾種“飯碗”,這就是改革的不徹底性。

汪玉凱表示,有些單位既有公務員,又有事業單位編制人員,界線模糊,這樣會造成一個單位內部養老情況出現兩種格局,會引起社會不穩定。事業單位改革,首先要有一個總體框架,不能多頭設置改革方案。然而事業單位改革在方案設計本身出現了非常大的問題,就是多頭設置。人力資源和社會保障部從人事制度改革和社會保障這個角度來設置。中編辦從行政體制改革、事業單位體制改革來設置。國家發改委體制改革司承擔整個體制改革的任務,他們有相當一部分人在研究事業單位改革如何推進。事業單位改革應該首先要有一個總體框架和整體方案統一來制定,不能多頭設置。

談到事業單位的養老問題,汪玉凱認為,事業單位改革問題要慎之又慎,事業單位養老改革問題是目前最大的問題之一。目前,人力資源和社會保障部已經選擇了5個省市搞事業單位的養老保障改革試點,就目前來看,這些改革試點受到事業單位的強烈抵制和強烈反彈。要想順利推行改革,汪玉凱認為,最終是要縮小公務員、事業單位和企業三者之間的待遇差距。

汪玉凱解釋說,因為這些改革有參照性,企業和事業單位參照國家公務員就會想到自己職工的養老待遇的不平。如果三者不能聯動的話,這種改革制度推行起來是有一定障礙的。

汪玉凱進一步說,當初人事部掌握國家公務員的制度保障、制度設計,事業單位制度保障、制度設計;社會保障部掌管的是企業職工的養老保障制度設計。兩個部掌管三種社會養老保險體制的設計,沒有找到一種平衡點,沒有照顧到社會整體的公平公正。現在組建了人力資源和社會保障部,應把國家公務員的養老保障和事業單位的養老保障,以及企業職工養老保險這三者整體來考慮,整體來謀劃,要找到相對能夠平衡的點。

說到公平點,汪玉凱舉例,在澳門,不管什么人,年齡到了65歲,看病就全部免費,無論機關人員還是事業單位,看病都不要錢了,只要是澳門戶口的人,全部是醫保。

“解決事業單位和企業的不公平,甚至有人說,壓低事業單位的養老待遇和企業找到一種公平。而國家公務員又高高在上,這樣可能引起很大的問題。” 汪玉凱認為,隨著我們經濟社會的發展,人民生活在不斷改善,經濟發展,管理增強,如果過去制定企業職工的養老保障某些偏低,就應該把企業養老不合理的適當提高,國家公務員和事業單位相對平衡一點。而不是說事業單位往下壓,和企業找到平衡,這種結果會使事業單位和企業可能對公務員待遇更有意見。所以最終是要縮小三者之間的差距。

汪玉凱說,需要從整體考慮,把事業單位的養老保障和整個事業單位的人事制度改革、事業單位的法人治理結構改革、事業單位的國有資產管理改革、事業單位內部的運行機制的改革整體進行設計。汪玉凱建議,國家應該成立由涉及到各個部門參加的一個事業單位改革的臨時方案設計機構。

“關于設計事業單位整體改革思路,既包括人事,也包括養老、法人治理結構、事業單位國有資產管理,我認為這才是真正需要的。”汪玉凱建議,國家要推進事業單位改革,要化解社會的疑慮,必須組織高層的、跨部門的、權威的事業單位改革的機構技術方案設計、整體推進,這樣才有可能整體發展。

談到今后事業單位改革方向和未來圖景,汪玉凱認為,事業單位改革要做好人員分類剝離和相關立法,要建立跨部門的事業單位改革整體方案的組織機構。

第一,分類剝離。首先要解決事業單位的結構問題,不該進入事業單位的機構剝離出去。

第二,進行立法。事業單位最終必然走向立法的軌道。就要通過法律來對事業單位進行有效管理,而不是靠行政權的管理。不能說這屆政府這樣考慮,下屆政府那樣考慮。首先要立法,規定包括事業單位法人治理結構、管理體制、人事管理制度、領導體制、養老保險制度,都應該納入到立法的程序解決,就像《公務員法》一樣。將來需要建立一部事業單位管理法,來嚴格規范事業單位的管理運行。從長遠來講,只有建立有效的法律框架以后,事業單位改革才能在一個大的框架下推進。

第三,當務之急是要建立跨部門的事業單位改革整體方案的設計組織,既有官方的官員,也要大量吸收專家學者的建議,還要利用網絡,征求老百姓的意見。智慧在民間、在老百姓、在社會。應該發揮多種渠道,集思廣益,形成一個相對比較有共識的事業單位改革方案,在這個基礎上推進事業單位改革。

(本刊編輯袁紅琴根據6月16日國家行政學院公共管理教研部教授、北京大學政府管理學院博士生導師汪玉凱接受人民網專訪整理)