政府對農產品質量安全的監管研究

盧大舉

摘要:在信息不對稱條件下,生產者缺乏提供質量安全農產品的動力,消費者則受制于搜尋成本和信息處理能力,因此農產品質量安全問題不可能由市場自行得到解決。由政府對農產品質量安全進行監管有其客觀依據,政府監管路徑的選擇是提高監管效率的首要因素。

關鍵詞:農產品質量安全 信息不對稱 政府監管

中圖分類號:D922.4文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)03-0031-02

1 我國農產品質量安全的現狀

我國政府對農產品質量安全十分重視。黨的十五屆五中全會就明確指出,“加快建立農產品市場信息、食品安全和質量標準體系,引導農民按市場需求生產優質農產品”,九屆全國人大五次會議所發表的《政府工作報告》中也將農產品質量安全列為首位。為了從根本上解決農產品質量安全問題,2001年 4月,農業部啟動了《無公害食品行動計劃》,有力地推動了我國農產品質量安全工作的全面開展,農產品質量安全標準、檢測檢驗和認證體系建設取得了極大進展。但從總體上農產品質量安全問題仍然突出,主要表現在:

1.1 植物性農產品的農藥、重金屬等污染嚴重

在生產環節,由于農業生態環境污染、農民購買并使用過量的化學肥料、化學農藥等化學品及生產管理的不合理,造成植物性農產品的農藥、重金屬等污染。據有關資料顯示,我國每年使用約170萬噸農藥,其中約有30%是含有機磷的,其毒性的殘留對消費者的健康危害極大。我國平均每公頃土地使用化肥的折成量約400多公斤,與美國及歐洲的化肥安全使用標準每公頃 225公斤相比,化肥在土壤中的殘留顯然是非常嚴重的。以監控相對較為嚴格的北京市為例,據北京市有關部門對農產品的檢測,北京市場上18%的農產品有害物殘留量超過了國家規定標準,其中,蔬菜為20%,水果為18.7%,從市場抽查的36種蔬菜樣品中,有機磷超標的占67%。

1.2動物性農產品的抗生素、激素等殘留超標

在養殖過程,為了防治疾病、提高飼料轉化率和動物生長率、提高動物產仔率和仔畜體重、改善動物胴體質量,經常使用抗微生物藥、驅蟲藥、殺蟲藥和激素類藥等,這些獸藥殘留對人體健康危害極大,主要表現為變態及過敏反應、細菌耐藥性、致畸、致突變、致癌作用以及激素樣作用等多方面。在我國,含有“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的豬肉最早發現于1997年,1999年有關部門抽查“瘦肉精”的檢出率為19.8%。2001年農業部抽查了11個省(市)的263個養豬場(戶),23家養殖場(戶)被查出飼料中含有“瘦肉精”。我國的浙江省杭州、金華、嘉興,廣東河源、順德等地都發生過“瘦肉精”中毒事件,2001年11月,北京發生首例“瘦肉精”中毒事件,14人中毒。

1.3不合格或超量、超范圍使用化學色素、化學添加劑等現象嚴重

在農產品生產加工過程中,為滿足加工工藝的需要或為延長保質期或為改善產品的感觀性狀,往往會加入某些化學色素、添加劑等,若使用不合格或超量、超范圍使用,都會造成農產品的污染。加工設備、工具、容器、包裝材料若不符合食品加工的衛生要求,其中的有害化學物質,如鉛、砷、鎘、汞、苯、二甲苯、氯乙烯單體溶出,在一定條件下成為農產品的污染源。

1.4不合理的貯藏、保鮮等造成污染農產品的事件時有發生

在食物運輸、流通過程,由于不合理的貯藏、保鮮,不遵守相關的衛生管理規定,使用不潔的或曾貯運過有毒、有害物質的倉庫和運輸工具,導致有害微生物入侵,污染農產品的事件時有發生。另外,由于農產品市場準入制度尚未健全,市場監督管理不嚴,保障體系不完善,投入不足,優質優價政策不落實等造成種種農產品質量安全問題。

2 信息不對稱與農產品質量安全問題

2.1一般分析

一般說來,市場有動力提供質量安全的農產品,因為生產者(經營者)需要依靠他們的信譽來重復出售他們的產品。然而,市場通常不能提供質量安全屬性符合社會需要的農產品,其原因是:第一,消費者在購買之前不能判定想要購買的農產品是否是安全的。甚至當消費者購買農產品時,他們通常也不能識別是否該農產品會使他們染病,或者長期消費該種農產品會對健康產生危害。第二,質量安全措施會增加生產者的成本,而信息的缺乏又會減少生產者提供質量安全農產品的動力。同樣,消費者也不能準確的區分生產者提供的產品是安全還是危險,從而也就不能對生產者加以區分而分別給予信任或責罰。第三,當消費者得知某一農產品質量安全事件而不能將其歸責于某一生產者時,消費者會簡單的停止消費該類農產品,從而,安全優質農產品的生產者會受到傷害,甚至退出市場。

2.2信息不對稱條件下農產品市場趨勢分析

為了考察農產品質量安全信息不對稱對農產品市場供求的影響,假設農產品市場具有如下特征:農產品市場處于完全競爭狀態;農產品市場上,質量安全信息是不對稱的,生產(經營)者對此具有完全信息,而消費者具有部分信息或完全無信息。農產品市場上的價格是體現農產品質量安全程度的唯一途徑,生產者無法向消費者保證其提供信息的真實性。消費者若要自行獲得農產品質量安全的全部信息,需要支付無窮大的搜尋成本,因而這是不可能的。

3 政府對農產品質量安全實施監管的依據

3.1 市場不能自行解決農產品質量安全問題

任何經濟協議要能夠達成并有效執行,那么這個協議對交易雙方必須都是有利的,否則這個協議根本就不能達成。在信息不對稱問題中,第一,對信息優勢者-農產品生產(經營)者而言,他不會主動提供信息,因為這種信息的提供對其個人而言不僅可能無力可圖,反而會使其喪失因信息優勢而可能獲取的超額利益;第二,對農產品消費者而言,他既然不能通過農產品生產者的告知而獲取信息,他就會自行收集信息,而這種信息的收集不僅會使其承受過多的信息成本,還會存在信息能力不足的問題,所以農產品消費者自己收集農產品質量安全信息的行為不可能普遍成功;第三,為了促成交易的形成,農產品生產(經營)者有可能會主動提供農產品質量安全信息,農產品消費者也有可能主動收集這些信息,但這種信息的提供行為和信息的收集行為都是以促成交易為目的,只要交易一有可能達成,農產品生產(經營)者就可能會減少甚至停止信息提供,農產品消費者由于受制于預算的約束也可能會停止進一步的信息收集行為。這些因素都導致信息不對稱產生的農產品質量安全問題不可能由市場自行得到解決。

3.2 政府實施監管的主要依據

由政府對農產品質量安全問題進行監管的主要依據有四:

政府具有壟斷性的強制力,它可借此強制性地賦予市場主體的說明義務。這種強制力的存在克服了農產品生產(經營)者和農產品消費者之間不能達成信息提供協議的缺陷,使他們無須就信息提供問題達成任何協議也能使信息劣勢主體獲得較多的信息。此外,政府還能運用強制力限定信息優勢者的利益獲取范圍,使信息優勢者不能因信息優勢而獲利。

政府是超越市場交易主體之上的公共組織。這種公共組織對農產品質量安全信息不對稱的克服有兩方面的優勢:其一,政府的獨特地位導致其綜合信息能力要強于市場主體,這使政府向市場主體提供信息成為可能;其二,與市場主體時時追求利益(效用)最大化不同,政府可以不直接追求利潤,而政府稅收的存在使其理應以全社會利益最大化為目標,信息的無償提供成為可能。

政府具有組織優勢,可以更有效地降低信息成本。因為政府直接提供信息的行為使社會上廣大民眾無須再去收集、處理信息,這種信息成本的降低是相當顯然的。

政府權威的存在使其提供的信息具有公信力,政府因此對其提供的信息只須承擔較輕的自我證實責任,自我證實的成本也很低,民眾也較樂意接受這些信息。

4 政府實施監管的路徑選擇

由于制度變遷中的正式制度安排是由國家借助壟斷性權利對經濟主體行為的干預,政府欲使社會逐漸地實現帕累托改進,就應有意識地進行一些制度安排。因為這些制度安排具有重要的信息功能,它是一種關乎權利主體的信息性工具,傳導關于當事人預期行為的信息,使行為主體在日常生活的基礎上收集、處理這些信息并以此指導自己的行為(孫百昌,2003)。制度安排的設立就在于為了建立交易秩序并減少交易中的不確定性,降低交易成本并相應減少信息的不對稱,一定程度上遏制機會主義行為。

4.1 強制性賦予農產品生產者說明的義務

信息不對稱越嚴重,信息劣勢者自身獲取信息的可能性就越小,對信息劣勢者和社會整體的危害就越大,因此也就越需要制度,需要監管。強制性賦予農產品生產者說明的義務,是政府進行信息平衡,實行有效監管的主要手段之一。

4.2激勵無利害關系的知情者提供信息

政府由于受制于人力、物力、財力的限制,不可能對所有生產經營者時時刻刻進行監督,所以政府應該進行監管制度創新,讓無利害關系的知情者提供信息,這樣不僅能夠以最低成本獲得最多的信息,而且還能獲得在其他制度下所不能獲得的信息,從而實行更有效的監管。對農產品消費者而言,消費者處于信息劣勢,消費者在進行農產品消費時,很難知道所消費的產品是否安全、衛生,是否有過多的農藥殘留,是否有了污染等等,由于獲取這種信息對消費者而言成本過高,過高的成本使消費者獲取這種信息事實上成為不可能。對生產者而言,由于政府不能對其時時刻刻進行監管,按照不確保安全衛生的程序進行農產品生產,其自身承擔消極后果的可能性不大。

4.3 建立完善的農產品質量安全監管體系

針對農產品,政府應該從五個環節出發,建立起完善的質量安全監管體系,以達到降低信息不對稱,保護消費者利益的目的。

農產品產地環境監管。要重點解決化肥、農藥、獸藥、飼料等農業投入品對農業生態環境和農產品的污染,抓緊制定相關農產品的產地環境標準,全面開展農產品重點生產基地環境監測,采取切實有效的農業生態環境凈化措施,保證農產品的產地環境符合要求,從源頭上把好農產品質量安全關。

農業投入品監管。建立健全農業投入品的市場準入制度,嚴格農業投入品的生產、經營許可和登記。通過市場準入管理,引導農業投入品的結構調整與優化,逐步淘汰高殘毒農業投入品品種。加強對農業投入品市場的監督管理,會同有關部門,嚴厲打擊制售和使用假冒偽劣農業投入品行為。盡快建立農業投入品的禁用、限用制度,及向社會公布禁用、限用的農業投入品品種。

生產過程監管。指導農產品生產、經營者嚴格按照標準組織生產和加工,科學合理使用化肥、農藥、獸藥、飼料等農業投入品和灌溉、養殖用水。加快推廣先進的動植物病蟲害綜合防治技術,推廣高效低殘毒農藥、獸藥、飼料添加劑品種,推廣配方施肥技術和有機肥、復混專用肥。健全動物防疫和植物保護體系,加強動植物病蟲害的檢疫、防疫和防治工作。加快動物無規定疫病區建設,加大對動植物疫情的監督管理。

包裝標識監管。要根據不同農產品的特點,逐步推行產品分級包裝上市。對包裝上市的農產品,要標明產地和生產單位,建立農產品質量安全追溯制度。

市場準入監管。在生產基地、批發市場,要逐步建立農產品自檢制度。產品自檢合格,方可投放市場或進入無公害農產品專營區銷售。無論是生產基地,還是農產品批發市場、農貿市場,都要自覺接受和配合政府指定的檢測機構的檢測檢驗,接受執法單位對不合格產品依法做出的處理。