行政復議機構的不足與完善

周　印　劉　靜

摘要:行政復議制度的設立對于行政相對人來說為其提供了一條很好的救濟途徑,但是目前我國行政復議制度并沒有發揮出其應有的效用。究其原因,行政復議機構存在的問題是導致我國行政復議實踐效果不佳的重要原因之一。本文試圖通過對行政復議機構存在的不足的討論,提出改革的建議,期待行政復議擺脫其困境,發揮其應有的效用。

關鍵詞:行政復議機關 行政復議機構 法律理念

中圖分類號:D912.1文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)03-0140-01

“權利是人類文明社會所具有的一種實質性要素,它既是人的基本價值追求,也是社會文明演化進取的不可少的力量。”然而沒有救濟的權利不是真正的權利,只是概念上和理論上的權利。當前作為我國一項重要的救濟制度——行政復議制度,還未能發揮其應有的作用,沒能得到足夠的重視和普遍信任。究其原因,一個不容忽視的因素就是現行行政復議機構的設置不合理。因此,筆者從行政復議機構入手來探討我國行政復議制度。

1 關于行政復議機構的基本概念

正如博登海默所言,“概念是解決法律問題所必須和必不可少的工具。沒有限定嚴格的概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”因此,在探討行政復議機構存在的問題之前,有必要先就其基本概念予以辨析。

1.1 行政復議機關

《中華人民共和國行政復議法》第三條規定:“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。”我國的專家、學者大多也采取相似的定義:行政復議機關是依照法律規定,受理行政復議申請,并依法做出復議決定的行政機關。

1.2 行政復議機構

根據《行政復議法實施條例》第二條的規定:“行政復議機構是指行政復議機關內部設立的專門負責具體辦理行政復議事項的機構”。其特點有:第一,行政復議機構具有從屬性,不具有獨立的行政主體地位;第二,行政復議機構是具體處理復議案件的機構;第三,行政復議機構所從事的活動具有準司法性。

2 我國行政復議機構存在的問題

2.1 行政復議機構不獨立

我國《行政復議法》第二十八條規定:“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人做出的具體行政行為進行審查,提出意見,經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后,按照下列規定做出行政復議決定……”由于我國實行的是“條塊結合”為主、“垂直管轄”和“原機關管轄”為輔的混合管轄體制,行政復議機構沒有獨立的行政復議處分權,其做出決定時必須向行政首長報告。行政復議機構只能以行政復議機關的名義進行行政復議活動。

2.2 行政復議機關的設置是行政復議管轄運行的基礎

基于行政隸屬關系規定行政復議案件由上級行政機關管轄,與行政復議這種“準司法”活動的中立性、公正性是不相適應的。我國行政復議管轄體制與行政管理體制基本相一致,上下級行政機關存在行政隸屬關系,在這種行政隸屬基礎上派生出監督關系。在一般情況下,行政復議案件由做出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關管轄。但是行政復議活動的特點之一就是“準司法性”。這就要求行政復議活動必須中立、公正。而行政隸屬關系下的行政復議固然很難做到中立和公正。

2.3 現有行政復議體系混亂,缺乏統一行政復議體系

行政復議機構的設置不統一,點多面廣,導致行政復議資源沒有得到優化配置,復議制度不能有效運作。根據我國《行政復議法》第12、13、14、15條的規定,我國行政復議機關有兩種:人民政府和人民政府的工作部門。相應的,我國行政復議機構的設置就是國務院和地方各級人民政府的復議機構,以及各級政府工作部門的復議機構。這樣的設置使得行政復議體系龐雜,規范性不高。

3 完善之道

丹寧勛爵曾說:“不僅要主持正義,而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到誰在主持正義,這一點不僅是重要的,而且是極為重要的。”為了解決行政復議機構存在的問題,保障行政相對人合法權益能夠得到更好的救濟與保護,有必要重構我國行政復議機構。

3.1 設置專門的行政復議委員會

關于行政復議機構的設置問題,國內學者看法不一有認為設立專門的行政復議委員會的,也有在目前行政復議機構體系下稍加改進的。我國學者石佑啟教授認為解決目前行政復議機構存在的問題必須建立專門的行政復議委員會。筆者比較贊同石佑啟教授的觀點。只有建立專門的行政復議委員會,才能徹底改變行政復議機關過于分散的現狀,才能符合行政復議的中立性、公正性要求。

3.2 在行政復議法實施條例中明確規定行政復議人員的資格標準,提高行政復議人員的業務素質

沒有高素質、專業化的復議人員,就不可能有高質量的復議裁決。為了更好的提高行政復議的質量,必須對行政復議人員選拔做出明確規定。并且要通過立法途徑提高行政復議人員的法律地位,對其在任職和工資福利待遇方面予以相應的保障,促使其能獨立、公正地行使復議權。

3.3 理順行政復議委員會同相關行政主體的關系

主要包括:理順行政復議委員會同本級人民政府的關系。行政復議委員會與本級人民政府之間存在行政隸屬關系。但是它具有很強的獨立性,以自己的名義依法獨立行使行政復議權;理順行政復議委員會同本級人民政府工作部門之間的關系。行政復議委員會和本級人民政府工作部門之間不存在行政隸屬關系,同時行政復議委員會可以比本級人民政府工作部門高半級,以使其有權力、有效率的行使行政復議權,獨立的行使行政復議;理順上下級行政復議委員會之間的關系。上下級行政復議委員會之間在管轄復議案件的權限上有明確的分工,且彼此之間不存在領導關系,而是業務指導關系。

參考文獻:

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