淺議服務(wù)型政府

郝東升

摘要:與計劃經(jīng)濟時代所不同,在市場經(jīng)濟時代,我們的政府必須實現(xiàn)從管理政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是在以人為本、以民為本理念的指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架內(nèi),通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨的政府。文章認為,要打造法治政府,一要依法行政;二要合理行政。

關(guān)鍵詞:法治政府 依法行政 合理行政

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)03-0154-01

2004年3月,國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了建設(shè)法治政府的時間表:“全面推進依法行政,經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力,基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。”不可否認,計劃經(jīng)濟時代,我們的政府管了很多本該由經(jīng)濟規(guī)律來管的事情,即當了爹又當了娘,是一個不折不扣的管理型政府。然而,在市場經(jīng)濟時代,我們的政府必須轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)從管理政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變,使政府從“管”老百姓轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^“管”好社會事務(wù)來為老百姓服好務(wù)。

所謂服務(wù)型政府,是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言的,它是在以人為本、以民為本理念的指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架內(nèi),通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。從法治的角度,我們認為,要打造法治政府必須將政府納入依法行政和合理行政法治軌道。

第一,依法行政,即,行政合法原則。一般認為,行政合法原則包括職權(quán)法定、法律優(yōu)越和法律保留三個基本內(nèi)容。職權(quán)法定,是指行政機關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán),不能自行設(shè)定。行政機關(guān)要做到依法行政,首先必須有法律明確授予的行政職權(quán),必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán),行政機關(guān)不能做出行政管理行為;超出法律授權(quán)范圍,行政機關(guān)也不享有對有關(guān)事務(wù)的管理權(quán),否則都屬于行政違法。職權(quán)法定原則對于我國行政機關(guān)依法行政具有十分重要的意義。它是民主憲政的客觀要求,是遏止腐敗的客觀要求,也是我國當前特殊國情新迫切需要的。“任何行政機關(guān),無論其權(quán)力多大,都必須有明確的法律界限,‘職權(quán)法定,權(quán)力有限,這是行政機關(guān)及其公務(wù)員在貫徹依法行政方針中,必須首先樹立的現(xiàn)代法治觀念。”

法律優(yōu)越乃現(xiàn)代憲法人民主權(quán)原則在行政法中的體現(xiàn),其是指“一切行政權(quán)之行使,不問其為權(quán)力的或非權(quán)力的作用,均應(yīng)受現(xiàn)行法律之拘束,不得有違反法律之處置。”簡而言之,就是禁止行政機關(guān)違反現(xiàn)行有效的法律。該原則實質(zhì)上是強調(diào)法律對行政作用的優(yōu)越地位,一切形態(tài)的行政作用只要與法律沖突便不具備法律效力。其中典型的便為法律與行政立法的關(guān)系問題,一般認為法律優(yōu)越原則的具體要求有三:“一是行政立法必須具有明確而具體的法律依據(jù);二是行政立法不得與法律相抵觸,在已有法律的情況下,行政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸,凡有抵觸,應(yīng)以法律為準,法律優(yōu)于行政法規(guī)、規(guī)章;三是在法律尚無規(guī)定,根據(jù)特別授權(quán),行政法規(guī)、規(guī)章作了規(guī)定時,一旦法律就行政事項做出了規(guī)定,法律優(yōu)先,行政法規(guī)、規(guī)章都必須服從法律。”

一切公共權(quán)力都來源于法律,并且受制于法律。凡是在法律當中找不到根據(jù)的權(quán)力,在法治國家里面是不允許行使的,行使了就使權(quán)力膨脹,就構(gòu)成了違法。換句話講,我們所有的公共權(quán)力都是被法律保留起來的,沒有給你的部分用了就是侵害人的權(quán)利。這就是我們所說的“法律保留”。所謂法律保留,即行政機關(guān)活動應(yīng)當有明確的法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。該項原則的實質(zhì)在于要求行政權(quán)的行使必須在代議機關(guān)的監(jiān)控之中,沒有代議機關(guān)(民意)的同意行政權(quán)就不得行使。它既體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的制約,也體現(xiàn)了行政權(quán)的民意基礎(chǔ)。法律保留原則不同于我們平常所說的法律優(yōu)先原則。法律優(yōu)先原則是指一切行政行為都要與法律規(guī)范相一致,不得與之相違背。相比之下,法律優(yōu)先原則只要求行政行為不得違背法律,至于法律沒規(guī)定的情況下,行政行為能不能作出,法律優(yōu)先原則并不過問;也就是我們平常所講的“法不禁止皆自由”。而法律保留原則則相反,它要求行政行為必須按照法律規(guī)定的作出,法律沒規(guī)定的就不得作出;也就是我們平常所講的“法無明文規(guī)定者不得為之”。所以,法律保留原則要比法律優(yōu)先原則的要求更高,如果說法律優(yōu)先原則是對行政主體依法行政的消極要求的話,那么法律保留原則是對行政主體依法行政的積極要求。

第二,合理行政,即行政合理性原則。由于現(xiàn)代社會的發(fā)展,現(xiàn)代行政范圍的不斷擴大,而立法行為對社會關(guān)系的變化反應(yīng)存在滯后性,所以國家通常以建立新的行政機關(guān)或授予行政機關(guān)相應(yīng)的權(quán)力的方法來應(yīng)付新的社會問題,現(xiàn)代社會需要能動的行政,能動的行政需要自由裁量權(quán),這是社會發(fā)展的必然。自由裁量權(quán)是在特定情況下依照職權(quán),以適當和公正的方式做出作為的權(quán)力。然而,“權(quán)力有腐敗的趨勢,絕對的權(quán)力絕對地腐敗”,行政自由裁量權(quán)是一種必要而又必須著重控制的權(quán)力,如果濫用行政自由裁量權(quán),就可能違背法律授權(quán)的目的或本意,形成對法治的干擾和破壞,嚴重侵害相對人的權(quán)益,同時對社會的發(fā)展進步造成不可挽回的消極影響。由此,一個行政行為的做出除了合法以外,還應(yīng)當是合理的。所謂行政合理原則主要是指行政決定應(yīng)當具有理性,屬于實質(zhì)行政法治的范疇,尤其適用于裁量性行政活動。最低限度的理性,是行政決定應(yīng)當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當,并且能夠符合科學(xué)公理和社會公德。更為規(guī)范的行政理性表現(xiàn)為以下三個原則:①公平公正原則。它要求行政決定應(yīng)當符合行政法的正當程序和最一般法律正義要求。②考慮相關(guān)因素原則。它要求行政裁量決定建立于對相關(guān)因素的正當考慮之上,不得以相關(guān)的因素。行政行為做出時涉及到多種因素,行政機關(guān)做出行政決定時,應(yīng)當全面考慮行為所涉及到或者影響到的因素。③比例原則。它要求行政裁量決定符合并體現(xiàn)法律對裁量權(quán)限的授權(quán)目的,不得以形式合法背離立法的實質(zhì)要求。

注釋:

國務(wù)院.全面推進依法行政實施綱要.新華網(wǎng),2004.

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參考文獻:

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