地主港模式在新興港口推行的可行性和迫切性

覃規欽

【摘要】為加快我國港口體制改革前進步伐，尋求適合我國港口建設發展并更具優越性的港口體制模式，根據國內外港口發展的成熟經驗，歸納、總結并富有創新性地提出一種更適合我國港口建設發展的新型“地主港”管理模式，闡述該模式在國內新興港口實施的可行性及迫切性，對該模式的實施方法及效果提出建議：加強“政企分開”的港口管理體制的落實，強調港口行政管理部門的職能；完善有關法律制度建設；政府給予一定的政策扶持。

0引言

地主港模式作為一種全新的管理模式已在世界各國推行，國內個別港口也開始實施地主港管理模式。這種模式具有顯著的優越性，在此結合實際情況對其進行探討。

1地主港模式的概念

所謂“地主港”模式，就是政府通過規劃界定港口的區域范圍，委托港口管理機構代表國家擁有港區及后方一定范圍內土地、岸線和基礎設施的產權，對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發，并以租賃方式把碼頭租賃給港口企業經營，實行產權和經營權的分離。政府收取岸線、土地等公用基礎設施的出租費用，用于港口基礎設施的滾動發展，而碼頭的上部設施，如庫場、機械、設備等經營性設施則由經營人自己建設、配備、維護、管理和使用。

1.1地主港模式的執行主體

從概念上講，政府所委托的港口管理機構，首先不能是港口經營企業，而是代表政府行為的港口管理部門，當然，也可以由港口管理機構通過組建政策性投資公司來負責籌集資金，建設港口的社會性或公益性基礎設施，形成的資產和債務歸港口管理機構所有，然后將建成的泊位區通過市場公開招標方式出租給碼頭經營企業，再通過收取的租金和土地開發所得償還基礎設施建設債務。因此，依據《港口法》第6條“……依照前款確定的對港口具體實施行政管理的部門，以下統稱港口行政管理部門”的界定來說，地主港模式管理的執行主體就是各港口所在市、縣的港口管理局，而不是經營性的企業。

1.2地主港模式的意義

目前，國內許多文章都闡述過地主港的優點，諸如“避免官僚約束，提高效率；減輕財政負擔，兼顧政府與企業利益；減少重復投資和適應國際港口發展趨勢”等等，這些優點是明確的，但本文主要針對國內的實際情況，結合港口發展形勢闡述其存在意義。

港口岸線與土地一樣是不可再生資源，港口岸線作為具有特別使用功能的資源，更顯出其寶貴性和稀缺性，因此，政府有效控制港口岸線資源具有必要性和緊迫性。目前，國內主要通過兩種手段控制岸線資源：一是業主投資港口占有岸線，這是一種私有化的形式；另一種是港務局政企分開后的港口集團公司以國有性質的形式占有岸線。《港口法》實施后，港口行政與經營實施政企分開是其主要特點之一。但政企分開后，不管是國有的港口企業，還是私營企業（業主），都把追求利潤最大化作為企業的主要經營目的之一，從而忽略港口岸線的合理化利用。實行地主港模式的主要意義就是：（1）避免企業以利潤最大化為目的對稀缺的岸線資源擁有永久所有權，確保政府始終掌握岸線所有權，使港口岸線合理化利用在源頭上得到控制；（2）便于政府統一規劃，統一開發，防止港口布局建設紊亂；（3）增加政府收入，便于政府對港口企業的管理；（4）防止港口經營企業隨便改變岸線使用功能或擱置岸線資源。

2地主港模式在新興港口的可行性

地主港模式作為一種規范港口管理和港口經營的模式，在新興港口的開發階段實施起來比較容易，但在發展較為完善的港口同樣可以實施，只是實施的廣度和深度可能有所不同。

2.1現行法律法規的支持

根據《港口法》第20條，“縣級以上有關人民政府應當保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎設施的建設和維護。具體辦法由國務院規定”，以及交通運輸部《關于貫徹實施港口管理體制深化改革工作意見和建議的函》（交函水【2002】 1號），規定港口行政管理部門的職責是“編制港口總體規劃；對港口的岸線、陸域、水域實施統一的行政管理；負責對港口公用基礎設施（指公用的進出港航道、防波堤、錨地等）的建設、維護和管理工作”。因此，地主港模式是具有法律法規支持的，港口行政管理部門（港口管理局）應當依照法律法規做好地主港的開發主體，政府部門應當盡快制定和完善相關法律法規，組織各港口實施地主港模式管理。

2.2港口開發基本現狀

目前新興港口的岸線控制主要有兩種形式：一種是由國有企業為主導的港口集團公司以公用裝卸為目的占有岸線；另一種是由業主（包括民營、國有企業）以發展工業為目的占有岸線，其以港口碼頭作為工業發展的輔助，如火電廠的煤碼頭、鋼鐵廠的礦石碼頭等。由于各企業入駐的先后和經營性質不同，往往導致規劃的雜亂性。

2.3現狀下實施地主港管理模式的可行性

在國內實行地主港管理模式是否可行？從實踐上說，目前寧波—舟山、大連等港都已有先例，并且反應情況良好；從理論上說，對新興港口而言，大部分岸線仍在等待開發之中，因此，對大批尚未確定業主的岸線實施地主港模式管理是可行的。此外，盡管一些老港口的建設規模已相當完善，剩余的港口岸線不多，政府仍可對這部分剩余的港口岸線進行有效控制，實施地主港管理模式。

3地主港模式推行的迫切性

從目前國內港口的發展模式來看，不管是以國有性質還是以私營性質占有岸線，最終都會導致港口岸線資源的枯竭，使政府對港口岸線失去控制。日后如果政府需要調用港口岸線，即使是國有企業性質的港口集團公司所屬，仍需以大量的資金、資源進行換取，原因是政府不能再以行政指令犧牲企業的利益取得港口岸線。因此，政府保持對港口岸線的控制權是必要的，也是迫切的，政府應當立即進行現有港口岸線的有效管理，防止港口岸線資源繼續流失。

國家推行地主港模式管理港口后，政府部門主要采取碼頭出租形式，任何企業對港口岸線都沒有所有權，只有使用權，并需要每年支付數額不菲的租金。這種模式促使任何企業投資港口前必須充分論證項目的可行性，而不再像以往那樣，不管投資港口是否賺錢，只要擁有港口岸線就會升值，最終導致企業擁有港口岸線后擱置不動，造成資源積壓和浪費，嚴重影響港口發展。引入地主港模式，企業一旦投資了港口，就會想方設法提高企業效益，充分發揮港口企業的主觀能動性，促進港口的發展。

4地主港模式的運作

首先，進行港口規劃，界定港口的區域范圍，確定《港口法》體制下的港口管理部門或其下屬港口建設投資公司負責開發，并按照規劃進行招投標和融資來建設港口基礎設施。當符合建設條件的岸線、土地及基礎設施建成后，可由港口業務經營企業提出租用和建設碼頭或庫場的項目，港口管理局從不同角度對該項目的市場預測、工程技術、經濟效益、環境影響等進行評估。若該項目通過評估并報本級政府批準后，港口管理局將符合條件的岸線、土地出租給港口業務經營企業用以建設碼頭、庫場等，收取岸線及土地租用費；或者港口管理部門自行按照規

劃建設光板碼頭、庫場并出租給港口業務經營企業從事經營活動，收取碼頭及庫場租用費；再或者，港口管理部門可以根據投資業主的需要，經論證可行后，采取“訂單式”方式，預收租金建設港口設施。

4.1有效的融資方法

雖然《港口法》對港口公共基礎設施投資作出明確規定，但從實際操作看，政府部門包括代表政府行為的港口管理局并沒有穩定的資金渠道，而實施地主港模式首先要求政府籌資建設好碼頭基礎設施以供租賃。因此，針對這一矛盾，尋求有效的融資方式就顯得非常重要。根據以往各港口的建港模式，許多有效的融資方式對地主港模式仍然是有效的，現歸納幾種比較常用的方法：一是積極吸引私人資本參與基礎設施建設，如BOT和TOT等，并將其按市場化模式運作，既能有效地減輕政府財政支出的壓力，又能提高基礎設施的投資與運營效率，同時不會產生設施產權問題；二是與租賃企業簽訂較長期的使用合同，一次性或分期收取租金用于港口設施建設，以租金轉作建設資金；三是政府給予港口管理部門啟動資金，港口管理部門以租金返還；四是以上幾種形式綜合運用籌措資金。

4.2靈活的租賃方式

根據港口設施的特點，港口設施的租賃既要滿足港口管理部門對產權的擁有，又要考慮經營企業的正常、合法使用，可以采用以下3種方式：

（1）管理合同方式。港口當局把港口的經營管理權通過合同的形式委托給民營業主，并通過支付管理費的方式對該企業進行補償，管理費通常是根據某些績效指標而定的。港口當局仍享有資產所有權并負責后續投資，民營企業不承擔投資和商業風險。該方式主要流行于中東地區，合同期限一般在5年以上。

（2）純租賃方式。港口當局把一些港口資產的使用權通過合同的形式轉移給民營業主，但與上述管理合同方式不同的是，租賃方式是對基礎設施的使用者收費。港口租賃設備的所有權仍屬港口當局，民營企業須承擔企業運營的商業風險和必要的設備維護，但不具有投資義務。

（3）特許經營方式。這是目前比較流行的港口民營化方式。民營企業在一定的時間內獲得許可，提供碼頭裝卸等經營性服務，期滿后可續簽。與租賃方式相比，該方式要求獲準特許經營的民營企業承擔商業風險和重要的投資義務。特許經營方式在授權雙方確立了明晰的法律關系，港口當局在吸引私人投資的同時可以保留對港口重要設施的長期控制。

5建議

（1）加強“政企分開”的港口管理體制的落實，強調港口行政管理部門的職能。堅持《港口法》“一城一港一政”的管理模式，港口主管部門應作為各級政府的組成部分，實施對所轄范圍內港口行政事務的管理。

（2）完善有關法律制度建設。地主港模式在港口基礎設施中的運用并不改變其基本屬性和服務社會的目的，只是在項目的建設與經營中引進一定的市場原則。建立必要的法律制度是有效運用地主港模式的制度條件。政府給予一定限度的保證也是必要的，如給予投資者經營期的保證、適當的收益保證等。

（3）政府給予一定的政策扶持。港口經營企業交納巨額租賃費用后，勢必導致企業短期內資金周轉的困難，只有在政策的扶持下，才能保證港口在地主港模式下能以較低的收費來實現經營與發展。因此，政府認真研究制定相關政策，對促進地主港模式在港口管理中的運用將起到十分關鍵的作用。