新監管模式下改進沉船（物）打撈海事監管的對策

李　鋒

【摘要】通過對寧波海事局新監管模式運行情況的評估，發現沉船（物）打撈作業的海事監管工作未達到內設職能部門理順關系、為管理相對人服務便利的監管模式改革的初衷，為解決該矛盾，通過對沉船（物）打撈海事法律法規的梳理和海事監管現狀的分析，提出沉船（物）打撈海事監管工作應遵循的基本原則和完善監管效能的對策。

【關鍵詞】沉船（物）打撈；海事監管；海事法規

2007年10月，寧波海事局按照上級的統一部署，對機關業務處室進行變更，對其職能也進行重新調整和分工，將原通航管理處的水工管理、事故調查職能分別劃轉至監管一處、督察處。因此，諸如沉船（物）打撈等具體的海事監管工作發生一系列變化，由原本一項具體的海事監管工作可以在一個部門受理（政務中心）且在一個部門審批（通航管理處）轉變為在一個部門受理但由多個部門（監管一處、指揮中心、督察處）管理，且至今仍未有統一、協調一致的可操作辦法。有時管理相對人要在幾個部門之間來回奔波，遞交各部門根據各自職責所要求的監管材料或補全安全保障措施，新監管模式未能體現出公共服務效率最優的原則，也未達到內設職能部門理順關系、服務管理相對人便民利民的監管模式改革的初衷，局部影響當事人的合法權益。因此，如何貫徹落實交通運輸部提出的“三個服務”，使沉船（物）打撈工作在新的監管模式下既不影響當事人合法權益的行使，又能促進海事部門實現高效、便捷、有序的安全監管，成為擺在海事主管機關面前一項亟待研究和改進的課題。

1沉船（物）打撈的海事法律及法規體系

沉船（物）打撈作為一種水上水下施工作業活動，其歷史幾乎和海上救助一樣久遠。但是，與海上救助已形成一套日臻完善的法律體系相比，沉船（物）打撈的法律體系相對落后，難以解決實踐中產生的大量法律問題和糾紛。綜觀國內立法，僅有一些關于沉船（物）打撈的零星法律和法規條文以及一部發布于1957年的法規，至今還沒有一套完整的關于沉船（物）打撈的法律規定。現有部分規定不僅籠統，且難以用于具體操作。

1.1沉船（物）打撈零星法律條文

現行有效的海事監管法律體系中，涉及沉船（物）打撈的法律有《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海交法》）和《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》），共涉及4條法律條文。具體內容如下：

（1） 《海交法》第二十六條“設施的搬遷、拆除，沉船（物）的打撈清除，水下工程的善后處理，都不得遺留有礙航行和作業安全的隱患。在未妥善處理前，其所有人或經營人必須負責設置規定的標志，并將礙航物的名稱、形狀、尺寸、位置和深度準確地報告主管機關。”

（2）《海交法》第四十條“對影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險的沉沒物、漂浮物，其所有人、經營人應當在主管機關限定的時間內打撈清除。否則，主管機關有權采取措施強制打撈清除，其全部費用由沉沒物、漂浮物的所有人、經營人承擔。本規定不影響沉沒物、漂浮物的所有人、經營人向第三方索賠的權利。”

（3）《海交法》第四十一條“未經主管機關批準，不得擅自打撈或拆除沿海水域內的沉船（物）。”

（4）《海環法》第七十條“進行下列活動，應當事先按照有關規定報有關部門批準或者核準：從事船舶水上拆解、打撈、修造和其他水上、水下船舶施工作業。”

1.2沉船（物）打撈較完整法規

目前在海事管理工作中，有關沉船（物）打撈較為完整的法規有《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》，該法規于1957年9月7日經國務院批準，同年10月11日交通運輸部以交廳秘朱字【1957】173號文件發布實施；《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》于1992年7月12日以國務院令102號發布實施。上述兩部法規的頒布實施，對解決當時水上安全監管工作中存在的問題和矛盾起到積極作用，但經過數十年的實踐和運用，水上交通安全管理出現新的情況，管理的內容和要求出現新的變化，部分矛盾正在逐步積累，應對上述法規根據新的情況和變化及時進行修訂，滿足新形勢下海事監管工作的需要。

1.3沉船（物）打撈零星法規條文

涉及沉船（物）打撈的零星法規有《中華人民共和國內河交通安全管理條例》和《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》，共涉及2條法律條文。具體內容如下：

（1） 《中華人民共和國內河交通安全管理條例》第四十二條“內河通航水域內可能影響航行安全的沉沒物、漂流物、擱淺物，其所有人和經營人，必須按照國家有關規定設置標志，向海事管理機關報告，并在海事管理機構限定的時間內打撈清除；沒有所有人或者經營人的，由海事管理機構打撈清除或者采取其他相應措施，保證通航安全。”

（2）《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》第三十四條“船舶修造、打撈和拆船單位，均應備有足夠的防止污染器材和設備。水上、水下船舶施工，應采取預防措施，防止油類、油性混合物和其他廢棄物污染海域。水上船舶施工的污油水，按本條例第十九條、第二十條規定處理。”

1.4沉船（物）打撈作業部門規章

當前的海事監管工作中，常用的沉船（物）打撈作業部門規章有《水上水下施工作業通航安全管理規定》《沉船沉物打撈單位資質管理規定》等，在一定階段內對規范沉船（物）打撈的海事監管工作、保障打撈作業安全和過往船舶安全起到一定的積極作用，但在日常的海事監管工作中逐漸暴露出各方面的不足和問題，應引起上級有關機關的高度重視，盡早對《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》進行修訂，出臺關于規范沉船（物）打撈作業及其監督管理的完整規定，進一步保障船舶和人命財產安全，維護海洋清潔。

2新監管模式下沉船（物）打撈海事監管的現狀

通過對近段時期沉船（物）打撈海事監管工作涉及的各個職能部門之間以及職能部門與海事處之間職責分工、內部操作程序及沉船打撈案件的分析，發現當前沉船（物）打撈的海事監管工作主要存在以下問題。

2.1職責分工看似明確，實質存在相互交叉

2007年10月，根據部海事局的統一部署，寧波海事局以新監管模式正式對外運行。根據《關于下發〈寧波海事局各單位（部門）工作職責〉的通知》（甬海人教【2007】222號）規定，沉船（物）打撈海事監管的內設職能部門有：①指揮中心，負責轄區通航秩序管理和交通流組織，承辦通航水域內沉船、沉物的打撈和礙航設施的清除工作，統一管理轄區無線電航行警告、航行通告工作；②監管一處，負責轄區通航區域內水上水下施工作業許可，港口水域內采掘、爆破等活動許可和通航水域岸線安全使用許可的審批；③督察處，根據授權負責轄區水上交通事故的調查處理、海事簽證及相關管理工作，根據《寧波海事局水上交通事故調查處理指導意見》（甬海督察【2008】 13號） 第10條的規定，對因事故造成船舶沉沒有權提出打撈不能破壞船體原貌和對打撈方案進行審核的要求；④海事

處，負責轄區內禁航區、交通管制區、施工作業區、錨地、航道、水上游覽區、碼頭等區域的現場安全監督和通航秩序管理工作，并應急處理轄區水域內有礙通航秩序、影響通航環境的異常情況。上述4個不同部門之間看似職責明確，但監管模式改革前，通航處負責事故調查、水工審批和航行警（通）告的發布，海事處負責現場監管沉船（物）打撈作業，關系順暢、職能明晰，與之相比新監管模式下沉船（物）打撈作業職責較為分散，相互交叉現象比較嚴重，各自存在不同的管理要求。

2.2內部操作程序繁瑣且不規范，行政效率不高

根據寧波海事局2007年行政執法程序規范（局機關）版的《通航水域內沉船沉物打撈作業審批程序》有關規定，政務中心負責作業申請的受理和許可決定的送達，監管一處負責許可的審批和現場監督管理的協調，如施工作業涉及船舶、設施防污染管理的，應征求監管二處意見，如需要發布航行通（警）告的，應向指揮中心提出申請。同意許可的，監管一處制作《水上水下施工作業許可證》后送政務中心，并將許可決定告知指揮中心和監管二處，將工程情況、安全與防污染監管要求告知相關海事處。指揮中心視情發布海上航行警（通）告，監管二處視情組織防污監控，相關海事處按要求實施監管。該執法程序未考慮沉船（物）打撈作業方案和安全保障措施是否會對事故原因的調查產生影響，而且管理層次較為復雜，行政效率較監管模式改革前有一定程度的降低。

2.3“三無”船、運砂船、漁船打撈難以遵循現行規定和程序

2008年1—10月，寧波海事局轄區因水上交通事故造成船舶沉沒27艘次，其中“三無”船4艘、運砂船13艘、漁船2艘。據有關職能部門2008年11月中旬的統計，已辦理沉船（物）打撈水工作業許可的有7艘，因現有打撈技術、能力不足或無打撈價值且不影響船舶安全通航等原因致使未打撈的船舶4艘，未按規定進行打撈的船舶16艘，占已打撈沉船的69.57%，可見沉船（物）打撈的實際操作與現行有關規定之間的沖突較大。上述3類船舶往往由于船舶所有人經濟實力較弱，不是無船舶證書，就是缺合格船員，從而也未能對船舶進行投保，船舶安全管理能力較差，有時甚至不能提供必要的打撈作業安全和防污措施。因此，上述3類船舶如嚴格遵守現行有關規定，打撈作業將難以執行，這勢必在一定程度上給過往船舶的通航安全和港口作業部門的生產安全造成不利影響。

3改進沉船（物）打撈海事監管工作應遵循的基本原則

3.1盡快打撈原則

有關資料統計，70%以上的沉船（物）都對過往船舶的通航安全產生或多或少的影響，部分沉船（物）甚至導致局部港區、碼頭和航運企業停止生產作業。因此，基層海事處應盡快督促船舶所有人對該類沉船（物）進行打撈，同時在充分考慮作業安全的前提下，如當事人能夠提供基本的安全保障和防污染措施，監管一處應酌情降低局部審批要求，縮短審核審批時限；指揮中心收到打撈許可決定后應在最短時間內發布航行警（通）告，以便在最短時間內組織實施打撈，減少對過往船舶和港口企業等產生的不利影響。

3.2盡可能按原狀打撈原則

通過調查發現，65%以上未按規定程序實施沉船（物）打撈作業的，其船舶所有人往往租用個體、無打撈資質或較低等級打撈資質的單位進行打撈，但這些打撈單位受打撈能力、打撈技術等限制無法對沉船（物）進行整體打撈，往往實施局部切割、爆破等破壞性打撈，對查明事故原因、判明事故責任產生較大不利影響。因此，監管一處作出沉船（物）打撈許可決定前應征求事故調查部門的意見，對未按規定程序實施的沉船（物）打撈，應要求船舶所有人、打撈作業單位盡可能按沉船（物）的原貌進行打撈，避免破壞性打撈。

3.3打撈成本最小原則

因船舶碰撞、貨物裝載不當、觸礁等原因致使船舶、貨物沉沒，已經使船舶所有人遭受較大經濟損失，而部分沉船（物）的所有人為鄉鎮個體或聯戶，經濟能力有限，租用符合規定的打撈單位實施沉船（物）打撈的費用往往超出其承受能力的范圍。因此，監管一處在作出許可決定或基層海事處在實施沉船（物）打撈現場監管時，在保障作業安全的前提下，應盡可能選擇打撈成本最小的方案，避免事故造成的經濟損失進一步擴大。

4改進沉船（物）打撈監管效能的對策

新監管模式下，進一步完善涉及沉船（物）打撈作業的各項海事監管工作制度，是海事部門內部理順職能、提高監管效率和服務水平的需要，也是海事部門更好地融入和服務于地方航運經濟發展的需要，更是海事部門實踐“科學發展觀”和“三個服務”的重要內容之一。根據上述對沉船（物）打撈作業海事法律法規的梳理、對海事監管現狀的分析和對改進打撈監管工作應遵循基本原則的論述，筆者認為《通航水域內沉船沉物打撈作業審批程序》可以從以下3個方面進行修改和完善。

4.1整合現有法律、法規和規章，制定出臺沉船（物）打撈監督管理規定當前海事監管工作中，涉及沉船（物）打撈作業的海事法律、法規條文較為零散，部分內容已不再適應水上交通安全監管的發展形勢，需要在現有沉船（物）打撈作業的海事法律、法規、規章等基礎上進行修改和完善，將沉船（物）打撈的責任主體和打撈義務、各方當事人的關系和權益、打撈責任限制、打撈費用的性質和受償位次、打撈費用的保障、打撈作業許可和安全防污保障、監管部門的職責和權利義務等內容納入新修訂的《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》之中，既能保障沉船（物）打撈作業各方當事人合法權利的行使，又能保障沉船（物）打撈作業安全和過往船舶的航行安全。

4.2進一步完善內部流轉、審核許可、現場監管和反饋工作程序

現行2007年行政執法程序規范（局機關）版的《通航水域內沉船沉物打撈作業審批程序》雖在原執法程序的基礎上，根據內設職能部門的調整進行了相應的修改，但經過新監管模式1年多的運行，沉船（物）打撈現場監管反饋等方面的制度設計缺陷逐漸暴露出來，應在進行充分評估的基礎上盡快修改和完善。將指揮中心、監管二處、督察處的會簽列為許可前的必經程序，對通航有重大影響的船舶、運砂船、“三無”船和漁船的打撈作業應特事特辦，在保障打撈作業安全的前提下，通過降低一定的審核標準，實行類似于道路交通小事故快速處理的打撈許可制度，保障執法程序合法、合理兼具一定的靈活性，現場執法行為透明、規范并承擔一定的責任，保障沉船（物）打撈作業和過往船舶通航安全，保障海洋環境清潔。

4.3建立行政許可和非許可政務項目催辦制度

催辦制度一般用于辦公室秘書對公文承辦情況進行督促檢查的情況，是公文處理過程中的一個重要環節，同時貫穿于公文處理過程的各個環節，要求對緊急或者重要公文進行及時催辦，對一般公文進行定期催辦，并隨時或者定期向領導人反饋辦理情況。將催辦制度引入行政許可或非許可政務項目的辦理過程中，由局統一對每一政務項目設定限定的催辦次數，政務受理部門以電話、口頭或書面催辦單的形式督促具體政務項目審核部門，如超出限定的催辦次數，政務受理部門必須以書面催辦單的形式通報審核部門進行催辦，并將催辦情況在政務審核項目流轉單上作相應記錄，作為年終對業務經辦部門進行績效考核或評價的標準之一，以此促進全局政務項目辦結時限大幅縮短、工作效率和質量大幅提高，樹立海事部門勤政、高效、透明的良好形象，以實實在在的行動為地方航運經濟的健康、快速發展服務，踐行交通運輸部提出的“三個服務”承諾。