長三角城市群協調發展法制構建

連　潔　徐楠軒

[摘要] 我國政策明確強調長三角城市群建設,國外經驗表明城市群協調發展依賴法制手段,總結和借鑒國外先進立法經驗,提出構建長三角城市群協調發展法制的建議。

[關鍵詞] 城市群 都市經濟圈 協調發展法

一、長三角城市群協調發展機制的現狀及問題

城市群是在具有發達的交通條件的特定區域內,由一個或幾個大型或特大型中心城市率領的若干個不同等級、不同規模的城市構成的城市群體。長江三角洲地區(以下簡稱長三角)作為中國經濟最發達的地區,早在1976年法國學者戈特曼的《世界上的城市群體系》一文中就將其列為世界六大城市群(紐約、北美五大湖、東京、巴黎、倫敦、長三角)之一。但這只是從地理、人口等方面的評價,事實上長三角城市群的經濟社會發展水平仍遠落后于其他五大城市群。近年來我國逐漸認識到城市群建設的重要性,黨的“十七大”報告及“十一五”規劃綱要均明確指出:要以特大城市為依托,形成輻射作用大的城市群,培育新的經濟增長極。2008年,國務院更是專門通過了《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》,提出要把長江三角洲地區建設成為具有較強國際競爭力的世界級城市群。

國家政策層面已明確長三角城市群的建設發展規劃,但城市群的建設涉及到社會經濟發展的方方面面,必然需要國家、城市群、城市、產業等多層面的協調與合作,因此協調機制的建立是城市群建設發展的一個首要問題。目前我國尚未出臺具體的長三角城市群協調發展制度,僅在政策性文件中提及原則性的指導意見。實踐中,長三角城市群雖已形成一套多元化的協調機制,即副省(市)長級別、城市市長級別和各城市政府部門級別的多種協調會。但這種自發“倡導”或稱“聯誼”的磋商模式缺乏效率,無法達到建設世界級城市群的要求。

城市群的建設發展是一個長期復雜過程,需要協調多方利益關系。我國現今的行政區劃模式,城市首先是省(直轄市)的組成單位,然后才是城市群中的成員,一種是上下級的行政隸屬關系,一種是平等的合作關系,兩種身份利益產生沖突的情況下必然優先滿足前者。這就導致城市群內部各城市之間出現一堵看不見的墻,阻礙經濟自由交流。因此要實現各方利益的均衡發展,必須建立相對穩定和強有力的協調制度,只有法律的穩定性和強制性才能滿足這一要求,因此須盡快將長三角城市群協調發展政策通過立法上升為國家意志并強制執行。

二、國外城市群協調發展法制的經驗借鑒

綜觀世界各大城市群發展的經驗,城市群的協調發展離不開法律的建設和支持。各國城市群協調發展法制在立法結構上主要由縱向調控法律制度、橫向合作法律制度和特別區域促進法律制度三部分構成;立法內容上主要包括城市群開發建設、協調機構、產業政策、公共服務制度等方面。具體而言,以下幾個方面可供我國借鑒。

第一,世界級城市群所在國家大都制定了區域協調發展方面的基本法。這種基本法又分為兩種立法模式。其一為制定綜合的國土開發法,在其中規定城市群協調發展的一些基本原則和制度。如日本的《國土綜合開發法》、法國的《領土整治與開發指導法》、英國的《城鄉規劃法》等。其二為制定專門的區域協調發展法,如美國的《示范城市和大都市發展法》、德國的《改善區域經濟結構(共同任務)法》等。值得一提的是,日本在《國土綜合開發法》的基礎上,2003年又實施了一部《構造改革特別區域法》,也是專門的區域協調發展法,可見兩種立法模式在日本并存。在這些基本法中一般均對城市群協調發展的基本任務、組織、管理進行界定,作為編制城市群建設和發展規劃的依據,并在實施中制定相關的具體法律制度作為保障。

第二,一些世界級城市群所在的國家或地區還制定了某個特定區域協調發展的專門法律。這些特定區域有些是經濟發達的城市群,有些是經濟欠發達的貧困地區。如日本的《首都圈整治法》、英國的《新城法》、《內城法》、法國的《巴黎大區總體規劃》(議會通過的法律文件)等。這類法律往往是城市群協調發展最重要的制度保障,規定了城市群協調發展的各項制度,內容廣泛而具體,是城市群協調發展最直接的法律依據。

第三,很多國家都建立了專門的城市群協調管理機構。如法國的巴黎城市群建立了“地區整頓委員會”,英國的倫敦城市群則創建了“大倫敦管理局”,北美五大湖區城市群也成立了“五湖聯盟”等。這些機構都是依法設立的專門性獨立機構,就城市群內部的開發建設、產業競爭、環境保護、公共服務等重大問題協調各方利益,確保各方實現共贏,促進城市群整體經濟的發展。

三、長三角城市群協調發展法制的構建

長三角城市群的協調發展機制亟待法制化,可借鑒國外立法經驗構建長三角城市群乃至整個中國城市群協調發展普適性的法制體系。

首先,完善我國區域協調發展的基本法律,雖然我國已制定《國土管理法》和《城鄉規劃法》等國土開發建設方面的基本法,但在這些法律中沒有體現區域(城市群)協調發展的任務、組織、管理等基本制度,應盡快修改補充。在條件成熟時,制定專門的“區域(或城市群)協調發展法”,將更加有利于城市群的發展。

其次,盡快出臺《長江三角洲地區區域規劃綱要》,并在此基礎上由國務院制定“長三角城市群協調發展條例”,將長三角城市群協調發展的各方面具體制度通過法律形式固定下來。其中應當包含協調機構、議事規程、權利義務、成果分享、責任承擔等核心制度。

最后,依法成立“長三角城市群管理委員會”。該組織應屬獨立的專門性政府機構,而不能下掛于國家某個部委。我國早已有類似區域協調機構,如“西部辦”、“中部辦”等,但均屬國家發改委的內設機構,導致有名無實,效果不明顯。該機構應由一名國務委員(以上)負責,各部委、城市群內各省市主要負責人兼任成員,下設專門機構,有獨立的工作人員和經費來源,對長三角城市群經濟社會發展中的各項具體事務進行協調管理。

參考文獻:

郁鴻勝:崛起之路:城市群發展與制度創新[M].長沙:湖南人民出版社出版,2005