國(guó)有股劃轉(zhuǎn)社保基金對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)意義深遠(yuǎn)

壟六堂　楊　俊

國(guó)務(wù)院近日決定在境內(nèi)證券市場(chǎng)中啟動(dòng)國(guó)有股向社?；疝D(zhuǎn)持的計(jì)劃。這一政策的出臺(tái)必將推動(dòng)證券市場(chǎng)的發(fā)展，而且更重要的是為中國(guó)的養(yǎng)老保障制度注入了寶貴的資金，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展有深遠(yuǎn)的意義。

國(guó)資：“養(yǎng)老積累”的隱式契約

與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在最初并沒(méi)有享受人口年輕化帶來(lái)的巨大資金積累機(jī)遇。這和美國(guó)等一些國(guó)家存在很大不同。美國(guó)1946～1964年的“嬰兒潮”階段人口大量出生，每年勞動(dòng)者繳納的社會(huì)保障稅是高于對(duì)老年人的養(yǎng)老金支付的，所以美國(guó)每年有600億～1000億的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金盈余，目前美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余在2萬(wàn)億美元左右。而當(dāng)中國(guó)的養(yǎng)老保障制度在1986年開(kāi)始進(jìn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)，在制度運(yùn)行初期就面臨人口老齡化所帶來(lái)了的巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部的退休者與勞動(dòng)者的比例在0.33左右，也就是1個(gè)退休者對(duì)應(yīng)3個(gè)勞動(dòng)者，如此高的人口負(fù)擔(dān)比使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度舉步維艱。比較中外國(guó)家在社會(huì)保障制度發(fā)展上的差異，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)最特殊之處在于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的時(shí)候已經(jīng)積累了大量的國(guó)有資本，所以充分發(fā)揮這筆巨大的國(guó)有資產(chǎn)財(cái)富，使之造福于社會(huì)保障制度，這是對(duì)中國(guó)目前非常重要政策措施，也是中國(guó)養(yǎng)老保障制度可以享受的寶貴機(jī)遇。

在1986年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，中國(guó)原來(lái)所執(zhí)行的養(yǎng)老保障制度是一個(gè)以企業(yè)為基礎(chǔ)的保障體系，職工在企業(yè)所創(chuàng)造價(jià)值中的一部分以工資形式發(fā)到個(gè)人手中，另一部分直接成為企業(yè)積累轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本。當(dāng)職工退休的時(shí)候，每個(gè)月可以從企業(yè)得到退休金，相當(dāng)于企業(yè)將職工在勞動(dòng)時(shí)期為企業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值返還給他們。這可以說(shuō)是一個(gè)“隱式”的部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)。它與西方國(guó)家現(xiàn)行的“顯式”現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)不同之處在于，西方國(guó)家其實(shí)是國(guó)家型養(yǎng)老保障，而我國(guó)是企業(yè)型養(yǎng)老保障。當(dāng)我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，國(guó)有企業(yè)受到來(lái)自市場(chǎng)的沖擊，也有可能出現(xiàn)倒閉，這時(shí)企業(yè)型養(yǎng)老保障就無(wú)法維持下去，原來(lái)的養(yǎng)老保障制度就必須進(jìn)行改革。

改革后，新型的社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以建立，原來(lái)由企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老保障責(zé)任轉(zhuǎn)由政府來(lái)完成。這是改善民生，促進(jìn)社會(huì)福利的大事情，但是在這個(gè)改革過(guò)程中產(chǎn)生了一個(gè)重要的問(wèn)題，國(guó)有資本中一部分是來(lái)自原來(lái)制度下職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，那么在改革的過(guò)程中國(guó)有資本對(duì)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障義務(wù)應(yīng)該如何進(jìn)行兌現(xiàn)?一些東歐國(guó)家、俄羅斯和拉丁美洲的國(guó)家在解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候采取了兩種做法：一種是將國(guó)有企業(yè)的股權(quán)直接劃轉(zhuǎn)到社會(huì)保障基金中；另一種是將國(guó)有股權(quán)直接賣(mài)出，將得到的收益轉(zhuǎn)移到社會(huì)保障基金。

“劃轉(zhuǎn)策略”減緩股市震蕩

將國(guó)有股權(quán)直接賣(mài)出的做法根本不可取，從實(shí)行這個(gè)方案的國(guó)家來(lái)看，由于大量的股權(quán)在短期內(nèi)進(jìn)行交易，造成供大于求的不利局面，而且相關(guān)的配套性改革方案無(wú)法同時(shí)完成，最終的結(jié)果是國(guó)有股權(quán)出售得到的收益遠(yuǎn)小于原來(lái)的估計(jì)，出現(xiàn)了一定程度上的“國(guó)有資產(chǎn)流失”問(wèn)題，這對(duì)企業(yè)的老職工造成了非常大的危害。結(jié)合中外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)在股權(quán)市場(chǎng)上賣(mài)出國(guó)有股權(quán)為社會(huì)保障基金籌集資金的方案是很難達(dá)到預(yù)期效果的。

也有一些國(guó)家實(shí)行了國(guó)有資本股權(quán)向社會(huì)保障基金轉(zhuǎn)持的方案。在匈牙利，部分的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)移到一個(gè)由工會(huì)控制的養(yǎng)老基金中；拉脫維亞共和國(guó)在進(jìn)行了私有化改革之后，將企業(yè)5％的股權(quán)轉(zhuǎn)移給一個(gè)政府的基金：馬其頓將私有化企業(yè)的10％的股權(quán)轉(zhuǎn)給國(guó)家級(jí)的養(yǎng)老基金，該基金并未對(duì)外出售股份，而是從中獲取紅利：克羅地亞在20世紀(jì)90年代初將社會(huì)所有制企業(yè)進(jìn)行私有化后，將33％的股份轉(zhuǎn)移到三家國(guó)家級(jí)的養(yǎng)老基金中，剩余的股份轉(zhuǎn)移到私有化基金中，其目的是通過(guò)持有企業(yè)股份，用得到的紅利收益來(lái)支付退休職工的養(yǎng)老金。這些國(guó)家的社會(huì)保障改革也不是一帆風(fēng)順的，因?yàn)椴捎蒙鐣?huì)保障基金持有國(guó)有股權(quán)的方案必然受到宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，社會(huì)保障基金持股所帶來(lái)的收益必然會(huì)增加，反之社會(huì)保障基金持股收益會(huì)隨經(jīng)濟(jì)衰退而遇到困難。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是我國(guó)在未來(lái)的政策實(shí)踐中需要重視的。

“劃轉(zhuǎn)策略”優(yōu)化經(jīng)濟(jì)效率

在啟動(dòng)將國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)到社?；鹬埃袊?guó)就已經(jīng)為應(yīng)對(duì)將來(lái)會(huì)出現(xiàn)的人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障事業(yè)的沖擊進(jìn)行了準(zhǔn)備。2000年建立的社?；鹁褪俏覈?guó)政府用于應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老保障事業(yè)需要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政撥入資金，國(guó)有股減持所獲資金和股票，劃入的股權(quán)資產(chǎn)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益構(gòu)成。針對(duì)中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老保障事業(yè)的資金需求，社?；饡?huì)提出了到2010年底將社?；鸢l(fā)展到1萬(wàn)億元，在2020年積累資金2萬(wàn)億元的目標(biāo)，由此可見(jiàn)社保基金在未來(lái)發(fā)展空間巨大。到2008年底，社?；鹪O(shè)立8年以來(lái)年均投資收益率為8.98％，基金資產(chǎn)總額5623億元，與2萬(wàn)億元的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有很長(zhǎng)的距離。按照9％的年平均收益率，實(shí)現(xiàn)2萬(wàn)億元的目標(biāo)需要數(shù)十年的時(shí)間，這是無(wú)法滿足我國(guó)即將出現(xiàn)的養(yǎng)老保障需求缺口的?，F(xiàn)在將部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)到社?；馃o(wú)異于及時(shí)雨，為社?；鸬姆e累提供了巨大的資金支持，可以保證社?；鸶行У貙?shí)現(xiàn)原定的發(fā)展目標(biāo)。使我國(guó)的養(yǎng)老保障事業(yè)可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社?；鹫叩暮诵臋C(jī)制在于政府行為對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。由于養(yǎng)老保障基金長(zhǎng)期持有國(guó)有股權(quán)，減少了代際之間股權(quán)交易的支出，提高了用于新增投資以擴(kuò)大生產(chǎn)的資金，所以可以將經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出“蛋糕”做大。居民消費(fèi)是產(chǎn)出的一個(gè)部分，所以高產(chǎn)出在這種養(yǎng)老保障政策下可以同時(shí)提高年輕人和老年人的均衡消費(fèi)，改進(jìn)他們的一生福利，這就是國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社保基金政策的“增長(zhǎng)”效應(yīng)和“福利”效應(yīng)。

同時(shí)，社保基金作為一個(gè)特殊的“投資個(gè)體”，在理論上具有無(wú)限期生命，是更有“耐心”的投資者，因此可以更有效地享受到長(zhǎng)期投資帶來(lái)的“股權(quán)溢價(jià)”，而且長(zhǎng)期持有股權(quán)的社?；鸶欣谥袊?guó)證券市場(chǎng)理性的發(fā)展。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)有資本收入是我國(guó)財(cái)政收入的一部分，所以將國(guó)有股權(quán)劃撥到社?；鹨簿鸵馕吨鴮⒁徊糠重?cái)政收入劃撥給社?；?，這其實(shí)是一種國(guó)家財(cái)政收入對(duì)社會(huì)保障責(zé)任的體現(xiàn)方式。這對(duì)于構(gòu)建“公共職能型”政府而言意義非同尋常。政府職能的轉(zhuǎn)型也意味著政府要重新權(quán)衡“生產(chǎn)”和“消”。的關(guān)系，以前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中相當(dāng)多的比重用于固定資產(chǎn)投資以擴(kuò)大產(chǎn)出規(guī)模，這表明了政府對(duì)“生產(chǎn)”方面的重視。大量的實(shí)踐證明單純重視生產(chǎn)的政策并不一定會(huì)改善居民的消費(fèi)和福利水平，所以將國(guó)有資本收入劃撥到社保基金就是要增加政府公共開(kāi)支中用于消費(fèi)的部分以改善民生。這必然是財(cái)政支出制度改革的應(yīng)有之意，同時(shí)也為我國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)在未來(lái)獲得更多來(lái)自政府的支持奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)養(yǎng)老保障事業(yè)向更高的層次發(fā)展。