城管突圍

李　蔚

“抓小販，抄罰單，拆違，所有最難管的、吃力小討好的臟活累活都轉(zhuǎn)給我們了，把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管。”

南京市玄武區(qū)的城管執(zhí)法隊員趙陽最近比較煩。因為一篇在網(wǎng)上迅速流傳的“自揭家丑”的帖子——《驚爆!城管操作實戰(zhàn)手冊》，他被不少同行批判為城管系統(tǒng)的敗類、“叛徒”。

趙陽34歲，是一名從業(yè)十多年的“老隊員”。2002年，他在西祠胡同創(chuàng)立了“城管行政執(zhí)法之家”，從此開始以網(wǎng)名“橋上人家”發(fā)表關(guān)于城管的各類文章，其中不乏自揭家丑的帖子。為此，他不斷遭到家人反對、領(lǐng)導(dǎo)批評、崗位調(diào)整及待遇的降低等。

“幾乎每個月都有人給我打電話，要求刪除某些‘影響不好的帖子。”趙陽在博客中如是說。如今的他，面對眾多同事的指責(zé)，“感到極為孤立，痛苦萬分。”

許多執(zhí)法隊員都曾經(jīng)迷惘過

痛苦和迷惘的不僅是趙陽。

家住浙江省寧波市江東區(qū)的黃先生有個做城管的鄰居。他發(fā)現(xiàn)這位城管的父親在被問到兒子做什么工作時，僅僅含糊地表示“是單位里的”。

而在距離寧波千里之外的武漢市，城管隊員王平(化名)面對本刊記者的采訪要求，緊蹙著眉頭小聲說：“城管是個敏感詞。我們內(nèi)部有規(guī)定的，每年都要開幾次會，強調(diào)不要隨便接受采訪。”

2002年，王平大學(xué)畢業(yè)考取了公務(wù)員，但當(dāng)年年底只有新成立的城管局有招聘名額。于是，原本夢想進入司法局的王平不得已成為一個“管占道的”。

“那時沒什么社會經(jīng)驗，只知道城管是管占道的，不是很喜歡這份工作，也沒想到會是這個樣子……”王平說，“現(xiàn)在執(zhí)法越來越難，一個是貧富差距越來越大，有一部分人確實生活困難。”

剛進城管局時，王平跟在老城管后面學(xué)習(xí)執(zhí)法。他常常不知道該怎么勸說小販：“該硬的時候硬不起來。”他也有過最初的矛盾與掙扎，“我們并不像外人想的那樣，心腸硬如鐵石，只是所處的身份決定了不可能總是充滿同情心，否則什么都做不了。”

他感覺這個職業(yè)很難：“既要工作，又要面對指責(zé)，許多執(zhí)法隊員都曾經(jīng)迷惘過。”

“現(xiàn)在執(zhí)法環(huán)境不一樣了，老百姓的維權(quán)意識增強了，執(zhí)法的方式比以前復(fù)雜。”時間長了，王平也摸索出一套自己的工作方法，主張要用“拔釘子”的方式把流動攤販“拔掉”，力求不反彈，而不是決刀斬亂麻。

他說自己只有在對付“坑害百姓”的小販時才會使用強制手段：“有些人屢教不改，而且短斤缺兩強買強賣，對于這樣的一小部分人需要使用強制手段，對東西進行收繳。這時候就要請公安出面，不是以暴制暴，而是保護自我。”

自稱不贊同《城管操作實戰(zhàn)手冊》中“臉上不見血、身上不見傷”等表述，反對“暴力執(zhí)法”的趙陽則直言，他雖然很同情小商小販，還會幫著他們找工作，但自己在日常執(zhí)法中也會“暴力執(zhí)法”，否則“完不成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)”。

中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍對城管與小販的“貓鼠游戲”有過多年觀察。他在接受本刊記者采訪時表示，部分城管確實存在濫用權(quán)力的問題，甚至有一種“老子終于當(dāng)官了”的心理，近日的“無錫城管吃霸王餐并將店主打成腦震蕩”事件就是—例。毛壽龍說：“我就親眼見到過，城管來了，馬上有小販遞個蘋果、割塊肉、稱半斤餅，還跟人謊稱‘是我兄弟。”

誰是“替罪羊”

因為常看到“城管打人”的新聞，寧波市城管隊員劉剛(化名)覺得自己很冤枉。劉剛長相斯文，他所在中隊負責(zé)的是城市內(nèi)河管理。

“別人老覺得城管就是抓小販的。其實我們管的范圍很廣泛。而且，正式的城管隊員一般是不會胡來的。暴力執(zhí)法的大多數(shù)是協(xié)管員。但老百姓分不清協(xié)管員和正式隊員，只知道是城管打人。”劉剛頗感無奈。

他告訴本刊記者，目前的城管系統(tǒng)中，成員分為正式隊員和協(xié)管員兩種，正式編制的都是招考進來的，大專以上學(xué)歷，而協(xié)管員的來源比較復(fù)雜，有招考的，也有走后門進來的，良莠不齊。

趙陽也在博客中寫道：“城管分好幾個層次，首先是執(zhí)法局，公務(wù)員編制，基本上不上街，上街的是執(zhí)法大隊，主要是事業(yè)單位編制，下面還有協(xié)管員，是從社會上招聘的，免不了混雜一些素質(zhì)不高的人員。”

幾乎所有接受采訪的城管人員都就“協(xié)管員”群體表達了類似觀點。事實上，近年來發(fā)生的“城管打人”事件中，“協(xié)管員”身份出現(xiàn)的頻率極高。

頗具轟動效應(yīng)的一次事件發(fā)生于2007年9月，在深圳華強北桑達小區(qū)的8號崗?fù)ぃ瑪?shù)名醉酒男子發(fā)飆毆打物業(yè)公司帶班班長，他們駕駛著羅湖城管南湖街道執(zhí)法大隊車輛，拒交停車費，還揚言要弄死保安。事后，這幾名醉酒男子被證實為城管局的“協(xié)管員”。

對于這場風(fēng)波，有網(wǎng)民發(fā)表評論：“不要總拿臨時工、協(xié)管員充當(dāng)遮羞布和替罪羊。”

中央民族大學(xué)法學(xué)院行政法學(xué)教授熊文釗提議“局隊分離”，要求“協(xié)助人員”像法院的法警一樣，行動迅速，保障有力，但不給執(zhí)法權(quán)，只給任務(wù)。

有趣的是，在聲討城管“暴力執(zhí)法”的輿論洪流中，也有人提出，“城管就是現(xiàn)今城市行政管理體制的‘替罪羊。”

在趙陽看來，“之所以城管的形象普遍不好，那是每個領(lǐng)導(dǎo)都有考核、政績這樣的壓力。上級領(lǐng)導(dǎo)來檢查了，如果街道是臟亂的，首先印象分就沒了，分管的領(lǐng)導(dǎo)就當(dāng)然有壓力。好不好，不是老百姓說了算。”

完不成任務(wù)，考核就通不過，這是擺在每一個執(zhí)法隊員眼前的現(xiàn)實問題。在趙陽所在的玄武區(qū)城管大隊，“要求不能有攤點的街道，領(lǐng)導(dǎo)下來檢查了，發(fā)現(xiàn)一個攤點就扣40塊錢，我們執(zhí)法大隊的同事一個月最多的扣了五六百塊錢。結(jié)果是，到了街上(城管和商販之間)就如同一種你死我活的關(guān)系。”

毛壽龍認為，城管執(zhí)法面臨兩難，因為政府制定的市政標準都是發(fā)達地區(qū)的，而當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展速度往往跟不上步伐。

擴權(quán)趨勢

西安市汽車學(xué)會出租車分會會長馬清和對城管近些年的權(quán)力擴張深有感觸。2007年，為了慢車道上停車收費的事兒，他差點將城管告上法庭。

馬清和認為臨時占道收取停車費沒有法律依據(jù)，對于城管部門管理停車問題也感到不解：“機動車停放應(yīng)該是歸交警隊管的，但是他們通過轉(zhuǎn)委托的方式，讓城管部門也來管理。”

對交管職能的介入，只是城管擴權(quán)的一個縮影。

“如果你走在路上，路面70％以上的靜態(tài)物體都是我們管的。”寧波市城管局副局長陳建勝對《瞭望東方周刊》表示，“城管要‘大，小城管管不好。寧波市每次舉行什么重大活動，城管局是大頭。”

王平則認為：“按照現(xiàn)在的趨勢，城管會成為權(quán)力最大的一個部門。”

然而，大部分人對城管的印象依然停留在“管小販的”。

城管的前身，稱作城市管理監(jiān)察大隊，由各地先后取經(jīng)、自主成立。公開的資料顯示，北京市宣武城管是中國第一支正式成立的城管隊伍，成立于1997

年。這一年，國家開始部署實施“相對集中行使行政處罰權(quán)”的綜合執(zhí)法改革，以解決城市擴張背景下的管理執(zhí)法難題。宣武區(qū)成為首個試點單位。

武漢的一名老城管隊員告訴本刊記者，在城管大隊成立之初，主要責(zé)任就是在上級檢查組蒞臨檢查的前幾天，開著摩托車，驅(qū)趕路邊攤販，有時有證經(jīng)營的攤販和人力三輪車，也在“掃蕩”之列。

除了趕小販，城管大隊還負責(zé)開著摩托車在馬路上撿走路人丟下的垃圾。

最初的城管大隊，人員主要從各個單位借調(diào)，人員工資由原單位負擔(dān)。活動經(jīng)費除了每次檢查前由當(dāng)?shù)卣畵艹鰧？钜酝猓溆嗟目扛鲉挝粩偱伞?/p>

時至今日，城管實際上已發(fā)展成為職責(zé)最寬泛的機構(gòu)，集市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現(xiàn)場、城市河湖、黑車、黑導(dǎo)游等等十三四個方面、近300項職能于一身。

另一個現(xiàn)實是，盡管成立至今已逾十年，仍無一部全國性的法律和法規(guī)承認城管的法定地位，也沒有制定過全國性的行業(yè)規(guī)范。

誰來規(guī)范、監(jiān)管和保障這個龐然大物?

“剩管”的尷尬

三年前在后湖區(qū)“拆違”的一次經(jīng)歷讓王平至今心有余悸。

當(dāng)時，房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮席卷到了該區(qū)的某個偏僻村莊。一些獲知拆遷消息的村民，趕著趟兒蓋起了大面積的違章建筑。

“現(xiàn)場有上千人。好多村民站在房頂上，看到隊員走到房下就開始砸磚頭。我們是冒著生命危險，頭戴鋼盔、頂著盾牌去執(zhí)行任務(wù)的。許多執(zhí)法隊員受了傷，頭被石頭磕破了。公安也來了，站在邊上協(xié)助。后來公安就上去了。”他回憶說。

王平費盡周折走到一面墻邊，用手輕輕一推，墻就倒了。他告訴本刊記者：“那些違章建筑兩三天就建起來一大片，用的都是最便宜的劣質(zhì)材料，如果不拆，隨時都有可能坍塌，出現(xiàn)生命危險。”

王平深感“拆違”這個活兒不好干，出現(xiàn)暴力抗法的頻率較高。

而陳建勝告訴本刊記者，“拆違”過去是由法院執(zhí)行的。但自從新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，城管部門出現(xiàn)在“拆違”一線的頻率越來越高。

新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”

規(guī)定中的“有關(guān)部門”，最后往往就落實到了城管部門。

“抓小販、抄罰單、拆違，所有最難管的、吃力不討好的臟活累活都轉(zhuǎn)給我們了，把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管。”一位接受《瞭望東方周刊》采訪的城管隊員抱怨說。

城管內(nèi)部有時開玩笑說自己得罪了所有的人：“抓小販得罪了社會底層，抄罰單又得罪了社會中上層。”

管理內(nèi)容龐雜，也讓城管與其他部門職責(zé)交叉的現(xiàn)象普遍存在，在行使多個職能部門的執(zhí)法職能時，也只能依據(jù)其他部門的法律法規(guī)進行管理。

不光如此，“出生”至今，城管一直是個沒有“名分”的機構(gòu)。一些城管隊員將這一現(xiàn)狀戲稱為：“找不到爹爹，也找不到爺爺”。

毛壽龍評價說：“在整個權(quán)力體系中，城管相對來說是比較弱勢的群體。”

“地方性執(zhí)法力量”

單單在寧波市內(nèi)，各區(qū)縣的城管隊員管理模式及管理內(nèi)容就不盡相同。

寧波市城管局的一名工作人員告訴本刊記者：“比如海曙區(qū)，城管中隊與街道的關(guān)系很緊密，街道發(fā)的獎金比較多，城管被當(dāng)作街道的一個部門。而江東區(qū)的中隊就相對獨立。還有江北區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合的地方，拆遷比較多，城管中隊更像街道的‘子弟兵。北侖城管還有消防員的職能。慈溪城管還有交警協(xié)管的職能。制服顏色也和市里不一樣，我們是草綠色的，他們嫌不好看，換成了藍色的。”

本刊記者在調(diào)查過程中得知，因為缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，各地的城管實際處于各自為政的執(zhí)法狀態(tài)。用南京城管趙陽的話來說。“城管是一支地方性執(zhí)法力量。”

他解釋道：“既然是地方執(zhí)法力量，就得完全聽命于地方領(lǐng)導(dǎo)，特別是分管的領(lǐng)導(dǎo)。一個城市的城管形象，跟分管的主要領(lǐng)導(dǎo)理念是有很大關(guān)系的。”

陳建勝告訴本刊記者，中央政府并沒有設(shè)置城管部門，除了直轄市外，各省和自治區(qū)政府一級也沒有設(shè)置城管部門，設(shè)置城管部門的多是地級以下城市。

管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的部門劃歸也各不相同。陳建勝介紹說：“寧波城管的管理范圍實行9＋X，這些內(nèi)容中，除了違建、靜態(tài)交通、環(huán)保油煙三項的管理權(quán)不歸城管，其他領(lǐng)域的管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)都歸城管。我們是兩塊牌子、一套班子，人員也比較精簡。而其他城市因為管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)分離，—般要四五個局，協(xié)調(diào)起來很累。其他城市來寧波考察，都很羨慕我們的體制。”

在不同理念的指導(dǎo)下，各地城管工作作風(fēng)也大相徑庭，甚至產(chǎn)生了鷹派與鴿派之分。

在2008年的全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議上，會議執(zhí)行會長、秘書長羅亞蒙表示：全國幾十萬城管人員大體分為兩派，強硬的“鷹派”崇拜權(quán)力的威力，配備有盔甲、防割手套等精良裝備，往往講話蠻橫，行動粗野，打死打傷百姓的事件頻頻發(fā)生，溫和的“鴿派”主張親民、文明執(zhí)法。近年呈現(xiàn)“鷹派”向“鴿派”轉(zhuǎn)向的趨勢。

“警察管城”之爭議

3月28日，武漢市公安局宣布，武漢市公安局治安處首次向城管部門派駐治安民警，派駐民警要嚴格依法履行公安職責(zé)，更好更快捷地維護城管人員執(zhí)法秩序，對城管人員在正常執(zhí)法過程中遇到的各種治安案件和刑事案件進行依法查處，實現(xiàn)武漢城市管理水平再上新臺階。

新聞甫一出臺，一些網(wǎng)民認為這是“以暴制暴”的管理模式，會激化社會矛盾，也有浪費警力之嫌。

武漢市公安局政治部秦千橋科長告訴本刊記者，這一新聞發(fā)布后，許多媒體爭相采訪，網(wǎng)上爭議比較多：“我們的出發(fā)點是為了維持正常的執(zhí)法秩序，但是外界不理解，以為民警肯定就會站在城管一邊。不是這樣的。”

武漢市城管局辦公室的工作人員則給出了這樣的數(shù)據(jù)：2005年以來，武漢市城管執(zhí)法隊伍遭遇暴力抗法400多起，460名隊員受到人身傷害，有21人因遭遇暴力抗法受重傷，1名協(xié)管員身亡。

“民警派駐城管根本不是新聞，一直都有。”王平向本刊記者透露，這一做法其實已實行了多年，執(zhí)行重大任務(wù)時，民警都會與城管聯(lián)合行動，這兩三年聯(lián)合執(zhí)法的頻度更是大大增強，“每個城管分局都有一兩個民警，一般是當(dāng)?shù)嘏沙鏊枵{(diào)出來的。市局現(xiàn)在還成立了一支專門的執(zhí)勤隊伍，有五六個人。碰到大的行動時。有時還會出動防暴隊。”

寧波市城管局宣教處副處長陳文金認為：“網(wǎng)上之所以有那么大反應(yīng)，實際上說明城管工作的透明度太低，外界了解太少。”

其實，在武漢的“民警派駐城管”之外，長沙、濟南、貴陽、蕪湖等40多個城市早已開始試驗“城管警察”的執(zhí)法模式。這些地方的“城管警察”并非由警察作為城管執(zhí)法的主體，而是公安部門組建城管警察機構(gòu)，警察與城管協(xié)同執(zhí)法。

在2008年的深圳“兩會”上，深圳市政協(xié)委員、市社科院社會發(fā)展所所長楊立勛提出《關(guān)于組建深圳市城管警察的建議》的提案，亦引起全國性的關(guān)注和爭議。

中央民族大學(xué)法學(xué)院行政法學(xué)教授熊文釗認為，中國的情況不太適合“警察管城”。他告訴《瞭望東方周刊》：“在英美等國家，警察無所不管，但刑警與治安警的職權(quán)應(yīng)該是不同的。我們國家的警察本身沒有分類，可以學(xué)習(xí)德國模式，那里獨立于警察的是‘社會秩序局，負責(zé)維持社會秩序。”

熊文釗提議，從中央到各省、各市，逐級設(shè)立社會秩序局。這樣也便于實現(xiàn)垂直管理，革除屬地管理。在不少城市，城管分隊的經(jīng)費來源、生活保障乃至人事關(guān)系都由街道辦事處管，只在業(yè)務(wù)上聽命于城管大隊和市局，這會給權(quán)力尋租、濫用執(zhí)法權(quán)提供土壤。

眾說紛紜中，各地城管部門近來紛紛進行了管理模式的變革，如北京市聘請法學(xué)專家到城管隊伍專職指導(dǎo)，廣州市開展史上最大規(guī)模街道領(lǐng)導(dǎo)城管業(yè)務(wù)培訓(xùn)等等。與此同時，“清明上河圖之城管來了”等段子流傳，讓不少從業(yè)者發(fā)出慨嘆：“城管被妖魔化了。”

急于改善形象的城管部門被趙陽調(diào)侃患上了“強迫癥”：“不僅強迫做好事，有的地方還強迫城管隊員每天寫一篇毛筆字、—個月背誦10首唐詩。”

(本刊記者黃柯杰對此文亦有貢獻)