淺談綜合性港口水上交通安全執法模式

[摘要]為解決綜合性港口現行水上交通安全行政執法模式中存在的諸多執法體制弊端,提出構建行政綜合執法模式的設想,并從理論基礎對此模式的構建進行可行性論證。在此基礎上,結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀,從行政立法、機構設置、職能配置等主要環節提出構建綜合性港口水上交通安全行政綜合執法模式的基本思路和做法。

[關鍵詞]水上交通安全行政執法

中圖分類號:TJ8文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0710196-01

一、綜合性港口水上交通安全行政執法體制弊端

港口水上交通安全執法模式是海事、漁監兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似“和平共處、雙管齊下”地履行各自管理職能,實則暴露出諸多管理弊端,在體制方面主要體現如下:

(一)管理主體不明。對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確,主體不明確,行政機關相互間容易產生扯皮或相互推諉責任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題,由于國家有關部門目前對“以商為主”還是“以漁為主”沒有一個明確的認定標準,事實上國內眾多港口確實也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現象,再者在眾多綜合性港口中,商業和漁業碼頭交叉布于其中,商船和漁船共用水域、航道、錨地,客觀上也很難劃定商船或者漁船專用的水域、航道、錨地,因此,實踐中有關部門對眾多綜合性港口未作明確定性,導致相應的安全管理主體無法落實,這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。

(二)管理要求不統一。海事、漁監兩部門設置在同一綜合性港口中并對外行使行政執法職能,由于存在階段性管理側重點不同步、行政管理和執法工作內容和要求不一致、執法中所適用的依據和標準不相同,對某項行政事務的管理容易造成“一嚴一松”現象,影響了執法的權威性、連貫性。在日常監管中海事部門對漁業油供船從事為商船的供油作業行為無法做到根本性的控制,這對該類船舶的規范管理造成了一定的難度,影響到管理的權威。

(三)管理協調機制難以有效形成。海事、漁監雖歸口不同的管理部門,但行政管理和執法的性質、內容以及相關要求等有諸多共同之處,特別是在綜合性港口的水上交通安全管理秩序的維護等眾多管理領域需要兩部門的通力合作、密切配合,才能將安全管理工作做實做好。實踐中,在船舶登記、船員持證、動態監管、搜尋救助等諸多方面由于種種原因未能做到資源共享、信息互通,特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時找理由推諉、現場通信聯系困難等現象。在國內眾多綜合性港口中,海事、漁監兩部門也未形成定期或不定期的聯席會議等協調制度,直接影響到監管的效率。

二、構建水上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎

針對上述存在的問題,理想狀態是由一個部門實施海上安全綜合管理,這就涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調整與配置,在目前暫時實行不了的情況下,探索水上交通安全行政綜合執法模式不失為一種好的做法。

行政綜合執法的概念及構成要件:

根據理論界的權威提法,行政綜合執法是指在行政執法過程中,當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時,由相關機關轉讓一定職權,并形成一個新的執法主體,對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動。它由以下幾個法律要素構成:

1.行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法行為沒有明確的法律規范規定,行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者,即某項行政事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。

2.行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法,這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置,根據職權法定原則,必須在嚴格的法律依據和程序下取得,且取得行政綜合執法資格的行政主體必須也是行政機關。

3.取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態,其多位權力組合后便形成了一個相對集中的權力板塊,而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力轉讓機關的共同意志表示,因此,其在法律上的效力高于其他普通執法。

三、科學構建水上交通安全行政綜合執法模式

(一)加強行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執法法規的情況下,首先應本著切合實際與大膽突破相結合的原則,在充分調研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執法法規,做到有法可依。在制定法規時應注意以下幾點:一是可先選擇綜合性港口進行試點,并在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是根據憲法、組織法的有關規定,對行政機構的設置有權作出調整的只有省(自治區、直轄市)級以上人民政府,這就意味著法規只能由省(自治區、直轄市)級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規的內容來看,應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理(含處罰、強制等)程序、經費保障、執法監督等主要內容。

(二)合理設置機構。機構設置主要包括機構運作模式的選擇和機構管理體制的定位這兩部分內容。從管理實踐來看,綜合行政執法機構運作模式主要有授權新建專門機關行使、授權現有職能部門集中行使、授權現有職能部門的下設機構或代管機構集中行使等三種,管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊,基于海事部門實行的垂直管理和漁監部門實行的由地方政府橫向管理的體制現狀、權力和利益的平衡與折中等因素考慮,綜合性港口綜合行政執法模式采用授權新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜,即產生一個新的綜合行政執法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導,名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執法局(處、大隊)”。另外,為充分調配港口資源、加強監管力度、理順各方面關系、提高工作效率,亦可考慮進一步拓展監管領域,將交通、港口、邊防等部門的相關職能也納入其中,實行港口“大安全”行政綜合執法。

(三)科學配置職能?？茖W配置職能就是要充分利用現有資源和條件,科學劃定管理范圍、執法權限。水上交通安全行政執法包括動態執法和靜態執法,綜合行政執法主要是動態執法。綜合性港口在配置動態管理職能時,應著重解決好以下兩方面問題:一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執法中存在的體制弊端問題,如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理,對處于“中間地帶”船舶的日常監管等等。二是本著充分利用資源、提高監管效率的原則,科學地剝離并轉讓一些分屬海事、漁監兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監管職能。

四、總結

綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢,科學構建行政綜合執法模式,海事部門作為水運行業支持保障系統,如何采取應對措施與水運行業一起共度難關、如何加強監管確保水上交通安全、如何抓住改革的新機遇改進工作加強監管提高海事管理水平,是當前海事工作的一個重大課題。

作者簡介:

吳國華(1968-),男,浙江常山人,浙江省常山縣地方海事處工作,研究方向:海事管理。