行政強(qiáng)制法：尋求公權(quán)與私權(quán)的平衡

朱狄敏

行政強(qiáng)制,雖然只是一個(gè)和行政機(jī)關(guān)有關(guān)的詞,但事實(shí)上它對(duì)每一個(gè)公民而言都極為重要:城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、征地、拆遷、公安盤問(wèn)、傳染病防治檢查等等,都讓人們對(duì)行政強(qiáng)制有著或深或淺的認(rèn)識(shí)。因此,行政強(qiáng)制法草案的第三次審議毫無(wú)懸念地引起了萬(wàn)眾矚目。

2009年8月28日,隨著行政強(qiáng)制法草案向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),“行政強(qiáng)制”再度成為了公共話題。

行政強(qiáng)制法草案是繼1996年出臺(tái)行政處罰法、2003年出臺(tái)行政許可法之后,我國(guó)行政法制建設(shè)“立法三部曲”的收官之作。之前的行政處罰法解決的是“亂處罰”,行政許可法解決的是“亂審批”,兩部單行法對(duì)規(guī)范政府權(quán)力都起到了重要作用。而相比于這兩部法律,行政強(qiáng)制法的制定可謂一路坎坷。

擴(kuò)權(quán)VS限權(quán):立法目的遭誤讀

在中國(guó)立法史上,行政強(qiáng)制法注定會(huì)被打上一個(gè)“命運(yùn)多舛”的標(biāo)簽。據(jù)悉,行政強(qiáng)制法早在1999年前后就進(jìn)入了立法者的視野。當(dāng)年3月,這部法律的起草工作開(kāi)始啟動(dòng),但直到2002年才形成征求意見(jiàn)稿,3年之后,行政強(qiáng)制法草案才第一次提交審議。不過(guò)當(dāng)時(shí)有不少常委會(huì)組成人員對(duì)立法時(shí)機(jī)是否成熟提出了不同看法,草案被擱置了下來(lái)。

2007 年10月2日,行政強(qiáng)制法草案第二次提交人大審議。但是由于“法律委員會(huì)、法制工作委員會(huì)還在就尚有不同意見(jiàn)的幾個(gè)問(wèn)題同有關(guān)方面商量協(xié)調(diào),對(duì)草案進(jìn)行研究修改。關(guān)于行政強(qiáng)制拆遷問(wèn)題,法律委員會(huì)建議在進(jìn)一步修改行政強(qiáng)制法草案時(shí)一并研究”,該草案再次被擱置,這一擱置又是2年。

2009年8月28日,行政強(qiáng)制法草案在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上第三次審議但未獲通過(guò)。歷經(jīng)10年,三度審議三度擱置,足見(jiàn)阻力之大。可以說(shuō),行政強(qiáng)制法在最初的起草階段,就遭遇了被人誤解的命運(yùn)。

多數(shù)公眾對(duì)“強(qiáng)制”二字心生恐懼,也因而對(duì)這部法律產(chǎn)生了本能抗拒。有學(xué)者認(rèn)為公眾對(duì)該法的誤解是該法停滯的原因之一。“我們還被強(qiáng)制得不夠嗎?”北京大學(xué)教授姜明安經(jīng)常聽(tīng)到這樣的民間聲音。

“網(wǎng)友交流會(huì)時(shí),屏幕上劈頭蓋臉第一句話就是:行政機(jī)關(guān)的權(quán)力夠大了,你們?yōu)槭裁催€要立一個(gè)行政強(qiáng)制法去加強(qiáng)他們的權(quán)力呢?”中國(guó)政法大學(xué)的馬懷德教授對(duì)此也深有感觸,他參與了草案從起草到3次審議的全過(guò)程。

馬教授表示理解公眾的感受,他將行政強(qiáng)制比喻成一把“雙刃劍”:“用得好可以提高行政效率,但用得不好會(huì)傷害老百姓。”他在草案二審發(fā)言時(shí)就提到了北京海淀區(qū)小販殺死城管隊(duì)長(zhǎng)的慘劇。除此之外,因行政強(qiáng)制導(dǎo)致的典型沖突還有拆遷和征地,這些都給民眾留下了沉痛的心理印象。

“但這是一種誤讀,行政強(qiáng)制法并不是要增強(qiáng)、擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力,而是要規(guī)范和限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。”馬懷德一再?gòu)?qiáng)調(diào),這部法律是通過(guò)設(shè)定法定程序?qū)π姓C(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制行為時(shí)進(jìn)行管制,最終達(dá)到對(duì)行政強(qiáng)制相對(duì)人保護(hù)的目的。

比如,張三從貴州坐飛機(jī)回北京,在首都機(jī)場(chǎng)過(guò)海關(guān)時(shí),由于其行李存在可疑物品,張三被海關(guān)人員留在機(jī)場(chǎng),繼續(xù)接受檢查。馬懷德解釋說(shuō),在這個(gè)例子中,海關(guān)對(duì)張三采取的是限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制法對(duì)海關(guān)的管制表現(xiàn)在:這種強(qiáng)制措施只有海關(guān)有權(quán)使用,海關(guān)不得授權(quán)其他組織進(jìn)行;海關(guān)如果沒(méi)有查出張三走私物品,必須在24小時(shí)之內(nèi)放人;海關(guān)扣押張三時(shí),必須要有足夠的證據(jù)、事實(shí),必須按法定的權(quán)限和程序進(jìn)行;海關(guān)的行為必須遵循合理性原則、比例原則等。

“總之,行政強(qiáng)制法就是要給行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制設(shè)定很多條件,要求行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制行為時(shí)必須明確,在原則上把握什么,程序上如何控制,最后有效的救濟(jì)制度是什么。就像開(kāi)渠引水一樣,要讓水平靜地流淌,必須給它渠道,否則它就會(huì)亂流。”馬懷德說(shuō)。

草案的人本理念

“行政強(qiáng)制法是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的重要法律。”2009年8月24日,全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)在作草案修改情況的說(shuō)明時(shí)這樣描述行政強(qiáng)制法。

翻看此次公布的草案,有諸多亮點(diǎn)體現(xiàn)了“保護(hù)公民權(quán)利,規(guī)范和限制行政權(quán)力”的立法理念。

——行政強(qiáng)制不得夜間執(zhí)行,不得停水停電。

近年來(lái),行政機(jī)關(guān)夜間“突襲”執(zhí)行的事屢見(jiàn)報(bào)端,“堵被窩”成為某些執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員完成工作的“撒手锏”。夜間執(zhí)行在提高執(zhí)行率的同時(shí),也引來(lái)了“不以人為本”的指責(zé)。

為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,更為了降低行政行為對(duì)百姓生活的負(fù)面影響,行政強(qiáng)制法草案規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。違反本法規(guī)定,在夜間或者節(jié)假日實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的,由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

另外,草案還明確,行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政決定。

——不得查扣公民個(gè)人及其家屬的生活必需品。

草案照顧到了人的基本生存需要問(wèn)題,在規(guī)定行政強(qiáng)制有查封、扣押權(quán)力的同時(shí),也規(guī)定“不得查封、扣押公民個(gè)人及其家屬的生活必需品”。

與此同時(shí),草案還對(duì)查封、扣押、凍結(jié)的時(shí)限作出了嚴(yán)格的限制。草案規(guī)定,查封、扣押的期限不得超過(guò)30日;情況復(fù)雜的,經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)30日。因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

“為什么這么規(guī)定呢?”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張世誠(chéng)解釋說(shuō),“就是要提高效率,老拖著不弄,保管費(fèi)你來(lái)負(fù)擔(dān),如果你給人家弄壞了,還得賠人家錢。這些都從程序上作出了非常嚴(yán)格的規(guī)定。”

——“天價(jià)滯納金”有望被終結(jié)。

北京司機(jī)張先生欠繳100元交通罰款,滯納金卻高達(dá)2808元,張先生以未盡告知義務(wù)為由,將交警隊(duì)訴至法院;河南鄭州一輛小吊車欠繳養(yǎng)路費(fèi)6萬(wàn)元,其滯納金竟然高達(dá)40余萬(wàn)元……類似的奇聞?shì)W事近年來(lái)頻頻被媒體報(bào)道。

此次的人大常委會(huì)審議,“告知”問(wèn)題也被著重強(qiáng)調(diào)。依據(jù)三審草案對(duì)行政強(qiáng)制措施“實(shí)施程序”方面的規(guī)定,類似的“天價(jià)滯納金”有望得以避免。草案規(guī)定,“加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”,且“加處罰款和滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。

此外,草案還規(guī)定,實(shí)施限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施,應(yīng)當(dāng)“當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)和地點(diǎn)”。

——“流動(dòng)小攤販”可以不再被查抄。

近年來(lái),有關(guān)城管與流動(dòng)攤販之間發(fā)生流血沖突事件層出不窮,嚴(yán)重?fù)p害了城管部門的形象。

草案考慮了人的生存權(quán)問(wèn)題,對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的條件,作了“例外”規(guī)定:違法行為情節(jié)顯著輕微,沒(méi)有明顯社會(huì)危害,涉案財(cái)物數(shù)量較少的,可以不采取行政強(qiáng)制措施。這為“流動(dòng)小攤販”的生存帶來(lái)了空間。甚至有代表認(rèn)為,為了進(jìn)一步保護(hù)公民權(quán)益,建議將“可以不采取”改為“一般不采取”。

在公權(quán)和私權(quán)間尋求平衡

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹曾解釋行政強(qiáng)制法的作用是治“亂”和治“軟”。一方面,“亂”設(shè)行政強(qiáng)制和“濫”用行政強(qiáng)制,侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益;另一方面行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段不足,執(zhí)法不力,對(duì)有些違法行為不能有效制止。

顯然,從自身利益出發(fā),行政機(jī)關(guān)更關(guān)注治“軟”,而公民更關(guān)注治“亂”。由于使用國(guó)家強(qiáng)制力,涉及公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利,行政強(qiáng)制法本身的敏感性和關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前幾部行政法。

“這部法律之所以10年都還沒(méi)有通過(guò),是因?yàn)樾姓?qiáng)制權(quán)是行政權(quán)力中最嚴(yán)厲的一種行政手段。理論界、實(shí)務(wù)界、一線執(zhí)法人員及法院,對(duì)圍繞該手段產(chǎn)生的一系列問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上有分歧,國(guó)家也希望慎用行政強(qiáng)制行為,以免對(duì)老百姓造成危害。”中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年說(shuō),如何在規(guī)范行政權(quán)力和保護(hù)公民合法權(quán)益之間尋求最佳平衡點(diǎn),是這部法律10年來(lái)反復(fù)斟酌的最主要原因。事實(shí)上,有關(guān)這部法律草案,的確還有很多值得討論的地方。

姜明安教授曾在公開(kāi)場(chǎng)合直言不諱地點(diǎn)出了行政強(qiáng)制法難產(chǎn)的三大原因:“行政強(qiáng)制權(quán)應(yīng)該由誰(shuí)設(shè)定?行政強(qiáng)制權(quán)是一種行政權(quán)還是一種司法權(quán)?行政強(qiáng)制執(zhí)行該如何啟動(dòng)?”

首先一個(gè)問(wèn)題是,行政強(qiáng)制由誰(shuí)設(shè)定,是由全國(guó)人大以法律設(shè)定,還是可由行政機(jī)關(guān)以法規(guī)、規(guī)章設(shè)定和地方人大以地方性法規(guī)設(shè)定?對(duì)此,姜教授認(rèn)為,由于涉及公民基本權(quán)利,強(qiáng)制權(quán)必須“高設(shè)”,由法律設(shè)定。“而由于目前法律的覆蓋面不足,可適當(dāng)授權(quán)給國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)。強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定在地方法規(guī)中應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在法律法規(guī)之內(nèi)細(xì)化權(quán)力,而不是超越權(quán)力。”姜明安直言。

而與之針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn),在一審后全國(guó)人大常委會(huì)征集的意見(jiàn)中體現(xiàn)得更為明顯。有不少地方和部門提出“廣泛的授權(quán)勢(shì)在必行”,包括臨時(shí)性限制人身自由的強(qiáng)制措施、財(cái)產(chǎn)性的強(qiáng)制措施均可授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定。

其次,行政強(qiáng)制執(zhí)行由誰(shuí)實(shí)施,是一律由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施,還是一律只能申請(qǐng)法院執(zhí)行,或者繼續(xù)現(xiàn)行制度,實(shí)行雙軌制?

據(jù)了解,目前的強(qiáng)制執(zhí)行體制是,以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主,行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔,但長(zhǎng)期以來(lái)卻廣受詬病。姜明安說(shuō),一方面源于法院只是進(jìn)行形式審查,甚至完全配合行政機(jī)關(guān),“淪為行政機(jī)關(guān)的狗腿子”;最重要的是它還站在執(zhí)行的第一線,“捅最后一刀”,嚴(yán)重?fù)p害審判機(jī)關(guān)的公正形象。

行政強(qiáng)制權(quán)是司法權(quán)還是行政權(quán)也是一個(gè)很難說(shuō)清楚的問(wèn)題。“在拆遷的問(wèn)題上,我們西北地區(qū)有些地方是這樣做的:當(dāng)?shù)卣闪⒁粋€(gè)拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組,把法院院長(zhǎng)納入領(lǐng)導(dǎo)小組使其成為成員之一,法院的角色是配合拆遷,確保整個(gè)拆遷工作在司法程序這一部分合法有效。”西北政法大學(xué)教授王周戶說(shuō),拆遷需要人力、設(shè)備,法院在出具法律文書方面可以確保執(zhí)行的合法性,所以,在行政強(qiáng)制的社會(huì)實(shí)踐中,行政權(quán)與司法權(quán)很難分離。

顯然,這些爭(zhēng)議的解決、認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一或許尚待時(shí)日。但是,行政強(qiáng)制法的立法過(guò)程無(wú)疑向世人昭示:我們正向以和諧合作而不是對(duì)抗和強(qiáng)制為基礎(chǔ)的行政法治時(shí)代邁進(jìn)。

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北京:商販捅死城管案

2006年8月11日下午,小販崔英杰因?qū)?zhí)法不滿,為了奪回一輛自己借款買來(lái)的賣烤腸的三輪車,故意傷害城管人員李志強(qiáng)致其死亡,釀成了北京市城管部門成立8年來(lái)的第一起因公殉職案,李志強(qiáng)也因此成為北京市城管部門成立8年來(lái)因公犧牲的第一人。

2007年4月10日,北京市第一中級(jí)人民法院一審以故意殺人罪判處崔英杰死刑,緩期兩年執(zhí)行。李志強(qiáng)之死被媒體廣泛傳播后,輿論在對(duì)其殉職表示哀悼的同時(shí),也由此案鄭重反思?xì)v時(shí)10多年?duì)幾h重重的城管制度。