新《旅行社管理條例》與導游管理研究

李友亮

摘要:新《旅行社管理條例》更強調旅游者消費權益的維護,對旅游服務質量要求更為嚴格和具體。導游服務質量是旅行社服務質量體系中的核心,導游誠信建設與導游管理是旅游誠信體系建設的關鍵。而尷尬的職業定位和扭曲的薪酬體制則使“導游管理悖論”問題嚴重,新《旅行社管理條例》還應加強配套解決好導游人員的職業環境、薪酬制度以及競爭環境等問題,避免導游市場中“劣幣驅逐良幣現象”產生。

關鍵詞: 旅行社管理條例;服務質量;導游服務;導游管理

中圖分類號:F592.1 文獻標志碼:A 文章編號: 1671—7740(2009)07—0043—03

一、新《旅行社管理條例》關于旅游服務質量的關注

2009年1月21日國務院第47次常務會議通過了新修訂的《旅行社管理條例》。較之1996年版《旅行社管理條例》,本條例雖降低了旅行社入門的門檻資格,但對旅行社經營的服務質量要求更為嚴格、更為具體。通過比較,關于旅游服務質量的規定新變化主要體現在以下幾個方面:

(一)服務質量監控機構的范圍擴展

服務質量監控是市場經濟條件下,保證企業誠信經營、提高服務質量的重要載體。新《條例》擴大了對旅行社服務質量監督機構的范圍,更強調政府其它綜合管理部門以及行業協會(組織)的監督與引導作用。新條例增加規定,“縣級以上各級人民政府工商、價格、商務、外匯等有關部門,應當按照職責分工,依法對旅行社進行監督管理?！薄奥眯猩缧袠I組織應當按照章程為旅行社提供服務,發揮協調和自律作用,引導旅行社合法、公平競爭和誠信經營。”

(二)服務質量刺激與保證機制更為具體

服務質量刺激與保證機制則是激發旅行社自覺提升服務質量、誠信經營的重要條件。較之1996年版《條例》的一般性規定和處罰性規定外,新條例則對旅行社服務質量的自覺行為培育提供了重要的刺激與保證機制。(1)將旅行社的服務質量和誠信行為與自身的業務范圍掛鉤,如第8條就規定,“旅行社取得經營許可滿兩年,且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的,可以申請經營出境旅游業務?！?2)將旅行社服務質量與質量保證金繳納條件掛鉤,如第17條規定,“旅行社自交納或者補足質量保證金之日起三年內未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的,旅游行政管理部門應當將旅行社質量保證金的交存數額降低50%,并向社會公告。旅行社可憑省、自治區、直轄市旅游行政管理部門出具的憑證減少其質量保證金?！?/p>

(三)條例更強調旅游者權益的保護

新條例更強調了旅行社及其服務人員對旅游者的服務責任和義務,真正體現了服務企業的“以顧客為中心”的管理導向。主要體現為:(1)質量保證金的收繳渠道更中立。改變由國家旅游行政主管部門收繳方式,采用銀行代收或銀行擔保的方式,保證?？顚Ｓ?。(2)加強了“合同管理”的規范性和嚴肅性。(3)加強了導游人員的行為監督。(4)對導游的權益以及旅行社的“委托業務”也做出了詳細的規定。

二、旅行社服務質量與導游管理

導游服務是旅行社服務質量保證的直接履行者。投訴旅行社,歷來是我國旅游消費投訴的一大熱點。根據國家旅游局發布的《2008年全國旅游投訴情況通報》顯示,從投訴對象看,投訴旅行社最高,占2008年全國旅游投訴總量9 334件的57.29%。投訴的問題所引發的世人稱之為的“旅游信用危機”,其核心是旅行社及旅游從業人員的誠信問題[1]。其中,導游人員擅自改變游覽線路、變換景點、擅自增加購物點、私拿回扣、中途甩客扣人等欺客宰客現象成為這種“旅游信用危機”的代表。

事實上,《導游服務質量》、《導游人員管理條例》以及《導游人員管理實施辦法》等法規對導游人員的職業身份、服務質量要求以及資格認定和管理方式進行了詳細的規定。但是,由于旅游行政管理部門在制訂規則或者進行管理時沒有充分考慮旅行社和導游員個人的反應,產生旅游行政管理部門加重對導游的懲罰在長期中并不能抑制導游“違規”,最多只能在短期內抑制“違規”的“導游管理悖論”問題[2]。至于“導游管理悖論”問題產生原因,有人將其歸因于我國社會生產力的性質和發展水平衍生的旅游發展模式所決定的嚴格型的旅游管理體制和導游管理體制[3]。有人認為,這是緣于我國導游資源的社會化水平低,導游自行到旅行社求職和自由擇業制度缺乏[4]。以及導游管理存在競爭激勵機制推行不力、薪金制度不合理、社會化管理不夠專業等問題[5]。另外,有人將導游管理困難歸因于導游人員的個人道德感弱化或者是兼職導游管理困境[6]。但筆者認為,導游這一職業形式的產生有其社會分工和社會價值與利益取向?！皩в喂芾磴Ｕ摗碑a生固然有社會生產力發展的特征要求,也有傳統管理體制的惰性思維的影響存在,但最根本的是導游人員不能從自己的社會分工與勞動中獲得自己想得到的社會價值與利益。其中,導游服務市場中的“劣幣驅逐良幣現象”存在的直接原因在于導游職業的尷尬境地和不合理的薪酬來源。

(一)尷尬的職業定位

中國導游的職業性質,經歷了從外事服務人員到自由職業者的一個演變過程。雖然2002年,國家旅游局已正式發文,明確導游脫離旅行社獨自生存合法化,使導游成為一種社會職業。但導游現實的生存環境卻處于尷尬境地:為旅行社工作,不是旅行社的員工,不能從旅行社拿到合理的報酬;為游客服務,也得不到合理的報酬(小費);作為自由職業者,沒有工資,沒有社會保險,收入的主要來源是回扣,但拿回扣又不合法[7]。這種尷尬職業生存環境,直接導致了導游人員為了生存,難以操守職業道德,滋生出非誠信行為。

針對導游群體成為旅游服務質量矛盾的“火藥桶”問題,2007年12月份,在貴陽舉行的全國首屆導游論壇中,人們認為,這在某種程度上暴露出旅游行業背后的“潛規則”,反映出市場競爭的激烈性與相對滯后的管理體制之間的矛盾。許多事實證明,在激烈的市場競爭下,高壓力、高風險、低保障、低待遇,是導游的生存現狀,絕大部分導游都屬于無工資、無補助、無保障的“三無”人員。因此,浙江旅游職業學院院長說,“沒有基本的職業‘風向標,使導游找不到發展方向,賺錢和生存成了唯一目標,也是很低層次的職業目標。”(王昆欣,2007)?？梢哉f,導游職業的尷尬境地是產生“劣幣驅逐良幣現象”的直接原因。

(二)扭曲的薪酬來源

國外導游人員的薪酬中,服務費(傭金)占主體,商品促銷傭金比例小,而小費的獲取則視具體情況而定。而我國導游人員目前的薪酬來源是:少量的基本工資或無底薪+帶團津貼+回扣+小費。并且我國絕大多數導游人員的基本工資沒有保障。而帶團津貼只有出團時才有,并且發放視工作性質和季節而有巨大差異。至于小費,國家則明令禁止。因此,我國導游的合法收入是很低的,它與需要消耗大量體力、腦力、心力的導游工作形成強烈反差,在其它正當收入來源無保證的情況下,導游人員最方便的就是拿回扣。因此,導游在帶團中扮演著重要的“導購”角色。并且圍繞高額回扣,旅游購物商店、司導人員、旅行社等已經結成一條“經濟效益鏈”[8]。在此鏈條上,導游保證了他們的個人收入,旅行社也從中賺回其超低成本接團所付出的代價。因此,不公正、不合理的、扭曲的薪酬制度則是造成旅行社經營市場中的諸多潛規則的重要條件,也是產生旅行社損害消費者權益的重要法門。

三、對導游管理的思考

新《旅行社管理條例》雖然從各方面加強了對旅行社及導游人員的行業監督,但正如陽寧東、石應平、周幼平(2004)等人認為,旅游行政管理部門雖然為此出臺了許多規則和辦法,也投入了大量的人力、物力來整治和規范旅游市場,打擊種種違規行為。但由于旅游行政管理部門沒有建立和企業、個人進行“博弈”的意識,致使旅游政策的效果往往與政策的目標之間因出現“上有政策、下有對策”現象而產生很大的偏差。因此,新《旅行社管理條例》出臺后,在加強對旅行社及導游人員的行業監督的同時,還必須配套解決好導游人員的職業環境、薪酬制度以及競爭環境等問題。

(一)規范導游職業環境

1.要解決導游職業定位問題

導游職業的定位存在偏差是我國導游管理問題難以解決的突出問題之一。劉辛田 (2005)強調,我國的職業分類體系中,導游職業不屬于專業技術人員類別。它直接導致導游沒有專業技術職稱。因此,導游員職稱沒有進入我國職稱序列,沒有切實與職稱評定的初、中、高級建立對應關系,則直接或間接導致了導游職業的社會地位低,高素質旅游人才不愿進入;導游資格考試的門檻較低引致大量社會人員非理性涌入,臨時性賺錢的多,認真對待工作的少;從業導游職業前景差,很少有人打算把導游作為長期職業認真做,因而導游鉆研業務、研究旅游文化的少,一心只想提高收入,這是制度造成的導游素質問題[9]。

2.規范旅行社的行業責任

我國導游員作為一種獨立職業,在開始向社會化方面發展過程中,并沒有完全脫離與旅行社之間的關系,有些旅行社繼續擁有固定專職導游,且保持檔案工資和人事關系。在獨立的導游公司不規范或不存在情況下,應加強旅行社對導游職業環境規范的重要責任。政府及行業協會等要限制和提高旅游業進入門檻,加強導游與旅行社的勞動合同管理。

3.培育導游服務與管理中心

國家各相關部門應積極培育導游服務中心,并將導游服務中心職責從管理社會導游轉向對所有導游人員的行業管理。導游服務中心對導游員的管理,不能僅限于年審培訓和年檢上,還應包括對導游員最需要的業務管理和具體導游行為的監管。

4.創新管理方式

相關旅游行政管理部門,在堅持對導游人員進行計分制管理同時,還應借鑒新加坡等國的經驗,積極培育導游自行到旅行社求職制度,并出版有資格導游員的名錄,上面列出導游的姓名、聯系地址和電話、導游語種等,旅行社等需用導游時,則按其所提供的線索與導游聯系,確定雇傭關系。

(二)建立合理公正的薪酬制度

導游的薪酬制度,應該由國家各級旅游行業主管部門作出明文規定,將服務酬金制度化,要求旅行社收費時要把導游費單列,并保證支付(劉啟亮,2006)。薪酬制度既要考慮導游人員的自由化職業特殊性,又要考慮我國社會生產力的發展階段,合理公正地設定出導游人員的基本工資以及其它收入來源途徑。

(三)規范導游服務市場競爭環境

市場競爭環境的規范實質上是追求一種利益和諧、競爭適度、收益共享的資源配置狀態和利益關系的協調[10],它是培育規范有序的導游服務市場的核心。導游市場中的潛規則使得旅行社的惡性削價競爭以及旅游購物的不正當經營難以杜絕。要制定旅行社線路中單項服務的最低和最高限價并向社會公布,以制止旅行社的惡性削價競爭,同時要加強對旅行社的監督檢查,防止并嚴厲處罰通過減少服務項目或降低服務標準來削價競爭。另外,對旅游商店建立信譽檔案制度和年審制度[11],在保證旅行社的合理收入即購物傭金基礎上,政府相關部門應聯合起來對國內旅游購物商品進行分類、分等級,鑒定質地,并制定政府指導價格,加貼中國旅游局的標貼。

參考文獻:

[1]張波,廖寧芳.改進導游管理,構建旅游業誠信體系[J].時代教育育,2008,(5):296-297.

[2]陽寧東,石應平,周幼平.從“導游管理悖論”看旅游市場的管理[J].西南交通大學學報:社會科學版,2004,(4):22-25.

[3]蔡家成.芻議國外導游管理體制及其成因[J].旅游學刊,1995,(3):14-16.

[4]劉春梅.中外導游管理制度的比較研究[J].商場現代化,2007,(上旬刊):179.

[5]李平.新時期導游管理體制改革相關問題思考[J].改革與戰略,2004,(9):44-45.

[6]吳漢秋.兼職導游管理的困境及對策探討[J].商場現代化,2007,(上旬刊):164.

[7]劉啟亮.誠信旅游與導游管理[J].承德職業學院學報,2006,(2):68-71.

[8]劉辛田.我國導游管理實踐中的關鍵——職業定位和薪金制度[J].宜賓學院黨報,2005,(3):48-50.

[9]王鏡,馬耀峰.提高導游服務質量的新視角——兼論我國導游管理和研究20年[J].旅游學刊,2007,(3):64-70.

[10]紀寶成.轉型經濟條件下市場秩序研究[M].北京:中國人民大學出版社,2003:19.

[11]俞義.淺談導游管理體制改革[J].經濟視角:B版,2005,(8):13-15.

[責任編輯張靜]