中國農業保險的現狀與對策

陳麗敏

摘 要:農業保險是一個系統工程,這個工程應該在國家相應部門的指導下全面進行。包括政策的制定、立法、輿論宣傳和農業保險產品的確定等等,穩健而有序的推進農業保險的工作,是克服目前所處的困難,開啟新世紀農業改革工作的一個重要的內容。

關鍵詞: 農業保險;制度構建;運行機制;法律保障

中圖分類號:F840.6 文獻標志碼:A 文章編號: 1671—7740(2009)07—0059—03

引言

中國的農業保險開始于20世紀50年代,中間曾一度中斷,20世紀80年代初國內保險業務開始恢復。1982年中國人民保險公司開始經營農業保險,之后1986年新疆建設兵團財產保險公司(即今天的中華保險公司)開始經營兵團系統內部的農業保險。到20世紀80年代后期,民政部門開辦農村救災保險。其他經營主體也或多或少地做過嘗試,但由于經營虧損嚴重,都相繼退出了農業保險領域。

目前,中國的農業保險業務日益萎縮。1993年,全國農業險保費收入達到8.29億元,占當年財產保險保費收入的3.58%;1997年,農業保險保費收入為15.4億元,占財產保險保費的1.41%,比1993年下降2.17個百分點;2000年,農業保險保費收入為5.26億元,占財產保險保費收入的比重僅為0.9%,比1997年又下降了0.51個百分點。2002年,農業保險出現了20多年來的最大降幅,全國農業保險保費收入為6.4億元,僅為農業生產總值的0.04%[1] 。據了解,2007年10月28日十屆全國人大常委會,針對人大代表提出的制定農業保險法的議案,全國人大農委經過審議后認為,近年來,中央高度重視農業保險工作,連續4個中央1號文件都對農業政策性保險提出了明確要求,各地開展了不同形式的試點工作。2006年9月,由保監會牽頭,國務院法制辦、財政部、農業部等單位參加,成立了政策性農業保險條例起草工作小組,制定農業保險條例也已列入國務院2007年的立法計劃。建議暫不制定農業保險法,待條例施行一段時間、條件成熟后再行立法[7]。

一、中國農業保險的現狀

到底是什么因素影響了農業保險的快速發展呢?筆者認為,其阻礙因素主要有以下幾個方面:

1.商業保險公司的市場化運作是農業保險萎縮的直接原因

目前,農業保險在中國基本上是按照商業保險模式經營的,商業保險公司無力也不愿意承擔風險較大的農業保險責任。特別是有些保險公司成為股份制上市以后,商業化運作不可能讓保險公司做“賠錢買賣”。而農業生產的高風險必然導致農業保險的高賠付率,因為農業生產極易遭受災害損失,且發生大面積災害的概率較高。中國一些地區棉花的災害損失率通常在9%~18%,糧食作物的災害損失率通常在7%~13%。保險公司往往因此承擔很高的賠付率。1982—2001年,中國人民保險公司農險收入70億,總賠付率為88.6%。中華聯合財產保險公司在新疆地區開展的農業保險業務平均賠付率為81.59%[2]。這么高的賠付率,加上業務經營的費用支出,使農業保險經營一直處于虧損狀態。出于經濟利益考慮,各商業保險公司只能對開辦農業保險避而遠之。

2.缺乏政策支持妨礙了中國農業保險的發展

農業保險的發展離不開政府的扶持,特別是在資金方面的資助,但作為一個農業大國,中國政府對農業保險的支持是有限的,這在一定程度上妨礙了農業保險的快速發展。作為對農民遭受自然災害和市場風險的補償,農業保險一定要得到國家財政的相應支持,同時在稅收、金融等方面享受一定的優惠政策。因為,農業保險具有明顯的社會效益性,提供農業保險補貼,早已成為許多國家支持農業的一項重要措施,農業保險補貼也是WTO規則所允許的“綠箱政策”之一[3]。以政策支持農業發展是國際通行的做法,國內外實踐證明,單純依靠商業性保險難以規避農業風險。所以,通過制定相關的政策來促進農業保險的發展,能改變生產者在各種風險面前孤立無援的狀況,這是完善農業社會保障體系的重要內容,也是支持農業發展、保護農民利益的重要手段。

3.農業保險缺乏法律保障

要使農業保險健康發展,必須要有專門的法律來明確其地位和作用、權利和義務。而目前中國的保險法規不健全,特別是缺少農業保險立法。雖然《中華人民共和國保險法》已于1995年10月1日起執行,但這部法律主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為,對于農業保險只規定,國家支持發展為農業生產服務的保險事業,農業保險的法律、行政法規另行規定。直到2002年修正后的《保險法》第155條中對農業保險還是同樣的規定。另外,《農業法》第31條也只泛泛規定,國家鼓勵、扶持對農業保險事業的發展[4]。這些抽象的口號式條文使得農業保險法律地位模糊,根本無法指導農業保險的運作和發展,從而直接影響到農業保險市場的建立和健全。

4.農業保險的范圍不適應農業發展的需要

農業保險責任范圍的大小及險種的設置是判斷一國農業保險事業發展水平的重要標準。一般而言,農業保險的范圍越大,一國農業保險的水平越高。從理論角度講,凡是農業生產中所遭受的各種自然災害和意外事故均應被保險。但是,目前中國農業保險僅集中在農作物保險和養殖業保險。農作物保險主要是承保自然災害風險,而自然災害以外的各種風險,如農藥污染、有毒化學物質泄漏等所造成的損失未列入保險責任之內;養殖業保險的責任確定也有類似的情況。可見,中國現行的農業保險所設定的保險險種與農業生產的實際不相適應。因此,從嚴格意義上來講,中國尚未真正建立起農業保險機制。

5.農業保險組織體系不適應農業保險發展的需要

自1982年中國恢復農業保險業務以來,各方面都在結合自身的情況,積極探索農業保險的組織形式,概括起來大致有:(1)保險公司獨自經營;(2)保險公司與地方政府聯辦;(3)保險合作社經辦;(4)農民互助保險組織經營等形式。這些探索無疑對中國農業保險的發展是有益的,但是隨著中國經濟體制改革的縱深發展,近年來農業保險體制與農村經濟、農業發展和農民保障不相適應的問題日益突出。其矛盾性主要表現在:(1)現行的保險組織體系無法充分調動政府、保險人、被保險人三者的積極性,作為農業保險的主體,其主體作用尚未充分發揮。(2)農業在國民經濟中的基礎地位、農產品的公共福利性以及當前中國農業的實際情況決定了農業保險應具有政策性,但是中國現有的農業保險缺乏政策性保險機構這一核心組織。(3)承保面的選擇與責任控制問題。保險經營以大數法則為其理論基礎,保險基金是“取之于面,用之于點”,只有如此,才能保障其經營的穩定性,這就要求擴大承保面;但另一方面,中國地域遼闊,農業生產條件差異較大,農業內部各業之間以及不同地域之間,農業系統風險各異,況且農業保險存在難以控制的道德風險,這又提出了控制承保面的要求,這個矛盾是現有的保險組織體系無法很好解決的,從而也阻礙了農業保險的快速發展。

6.農民保險意識差且“保不起”

雖然在一些農業商品化、產業化水平較高的地方,農業保險作為一種重要的風險損失補償方式已逐步為廣大農戶所接受,但在更多的地區,特別是在農業欠發達地區,農業保險的意義和作用還遠未被廣大農戶所接受,即使他們感覺到客觀風險的威脅,也只是依賴碰運氣的僥幸心理,依賴政府的救濟,很難將現實的風險威脅轉化為明確的投保需要。

此外,中國農業生產比較落后,農民收入較低,不少地區尚未脫貧,溫飽問題尚未解決,更不用說購買保險了。加上,農業保險費率遠高于一般財險費率。以中國情況為例,中華聯合財險公司的農業保險費率約為5%~12%,其中棉花6%~7%,甜菜和蔬菜達到10%,玉米、小麥為5%,而家庭和企業財產的保費率僅為0.2%~2%[2]。這樣即使農戶有很強的投保意識,投保熱情也被昂貴的價格澆滅了,因此不能形成對農業保險的有效需求。

二、加快中國農業保險發展的對策設想

針對目前中國農業保險的發展現狀及存在問題,筆者認為,應該從中國的實際出發,采取切實可行的措施,才能走出一條具有中國特色的農業保險建設之路。主要應從以下幾個方面著手:

1.實施對農業保險的優惠扶持政策

一是對農業保險減免稅收,對農業龍頭企業和關系國計民生的種養業保險予以補貼,對農業保險經營主體的贏余,可在一定時期內適當減稅,以利于經營主體增加準備金積累,降低保險費率,提高農民保險費的支付能力;應允許經營主體從經營贏余中扣除一定比例的資金作為農業保險準備金,并在稅前扣除,以增加經營主體的資金能力。二是建立農業風險保險專項基金,由各級政府財政每年撥出一定的資金設立農業保險基金,用于補貼保險部門的超額賠償款及補貼農民的投保費用。三是由消費者分擔農業保險費。農業保險的最終受益者是消費者,農產品參加保險后會增加供應,從而降低價格,使消費者得到好處,所以消費者應當分擔保險費。具體可以通過在農產品流通和消費領域征收一定比率的賦稅來完成,在這種機制下,保險費構成了農產品生產成本和銷售成本的一部分,比較公平的體現了農產品各個環節的受益人合理分攤農業生產風險,有利于改變“誰種田誰承擔風險”的不合理現象,使長期以來一直壓在農民身上的農業風險重擔得到減輕,以促進農村生產力的恢復和發展。

2.加強農業保險立法

中國現在應認真研究和借鑒發達國家的成功經驗,加快農業保險的立法,從法律上明確政府、保險人與被保險人之間的權利、義務關系,建立起確保農業持續發展和農村長期穩定的保障機制。具體而言,對農業保險的經營目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、農民的參與方式、稅收規定、資金運用等方面以法律的形式進行規范,確立法律和政策依據,以便于實際運作[5]。

此外,《農業保險法》正式生效之前,應盡早制訂出地方性法規,明確政府辦理農業保險的指導思想和基本原則,確立農業保險為政策性法定保險,并對農業保險的組織形式、保險金額的確定、保險費率的厘定、保險條款的核定、稅收減免政策、財政補貼方式等做出相應規定[6],以便使農業保險的發展有法可依、有章可循。

3.積極開發切合農村實際的農業保險產品

產品是保險企業的生命線,沒有符合實際的產品就沒有市場,沒有發展。 因此,農業保險產品的開發必須立足于農村實際 ,保險責任要有針對性,保險產品要有吸引力。為此,各種類型的保險公司要加強對農村和農業保險問題的調查研究,深入了解農民的保險需求,積極開展適銷對路的保險產品。根據目前農村現狀,一是在農業政策性保險方面可開辦農業水利設施保險,農民糧食、棉花、油料等主要農產品種植保險,農民耕牛保險,農業科研推廣運用保險,農村醫療、養老保險,高風險農業項目保險等等。二是在非農業政策性保險方面可開辦農民其他種類養殖業保險,主要包括雞、豬、魚、羊、牛以及特種養殖等等。三是農業再保險公司和外資農業保險公司對農業保險以及高風險農業項目實施再保險業務等等,以降低農業保險本身的經營風險。

4.建立和完善適合中國國情的農業保險組織體系

首先,根據中國農業生產幅員遼闊,各地發展不平衡及農業保險自身的特點,在中國應建立農村互助合作保險組織。互助合作保險組織可分為三個層次:第一層次,農業互助保險組織。其合作范圍可以鄉為單位,保障對象直接面對農戶。第二層次,農業互助保險合作社。其保險對象為互助組織,合作范圍可以縣為單位。第三層次,區域性保險合作聯合社,其保險對象為農業互助保險合作社,其保障范圍,可按照農業經濟地理區劃而成的農業區域。互助合作保險組織符合中國國情,農民易于接受同時也便于管理。

其次,適時組建政府主導下的政策性農業保險公司。政策性農業保險公司除經營一般業務外,主要為農業保險提供再保險。

再次,由政府支持下的商業保險公司通過與地方政府簽訂協議,代辦農業保險。但要接受政策性農業保險公司的業務指導和資金幫助,其經營行為必須符合農業保險經營的有關政策和規定。

最后,積極引進(如法國安盟)外資或合資農業保險公司。充分利用他們在農業保險方面的管理經驗、技術力量及高素質人才,為中國農業保險產品開發和經營服務提供借鑒,特別是為中西部地區農業保險發展注入新的活力。

5.加強宣傳使農民“愿意保”,采取措施使農民“保得起”

發展農業保險應特別重視對廣大農民進行長期、持久、廣泛、深入的保險知識教育,可以充分運用廣播、電視以及送戲下鄉等群眾喜聞樂見的宣傳形式,不斷增強廣大農民的保險意識。此外,在農業保險的發展過程中,應該按照積極引導、穩步前進的方針,遵循自愿互利、典型示范和國家幫助的原則,提高農民投保的主動性和積極性。

農業保險的發展,除了加強宣傳使農戶“愿意保”以外,還要采取措施使農戶“保得起”。要解決這一問題,中國可以借鑒外國經驗,分地區分種類對農業保險保費予以補貼,在經濟上幫助農戶參加農業保險。與此同時,政府應該下大力氣落實農民減負增收工作,在進行農村稅費改革過程中,將減免的農業稅直接轉為農業保險費用補貼,充分體現“取之于民,用之于民”的思想。另外,應該采取有效措施來合理分擔農業保險費用,分散農戶承受的自然風險和市場風險,以提高農民投保的主動性和積極性。

結論

農業保險現狀與中國農業改革發展不相協調,嚴重滯后。這一現狀的改變,有賴于國家行政執法部門、立法部門、商業保險部門和基層農民協調一致。這需要一個相當長的時間和過程,來調整和理順各種權力、義務關系,明確農業保險的具體內容和具體產品。客觀的說,從政策的制定到立法以及農業保險的具體內容實施,應該具有實用性和可操作性,不能脫離實際。農民投不投保?絕大多數農民投保后能否從中獲益?商業保險公司從農業保險產品中能否有收益等等問題,是最終檢驗中國農業保險政策、立法等措施的試金石。因此,根據以往的經驗教訓,組織專門機構調查研究、學習國外農業保險方面的方法、案例等,結合中國農村的具體情況,編制農業保險規劃。這樣就可以摸索出一條適合中國國情的農業保險的路子。

參考文獻:

[1]胡穎.中國保險產業的走勢分析[N].金融時報,2000-01-06.

[2]姚海明,趙錦城.合作保險:中國農業保險模式的理性選擇[J].農業經濟問題,2004,(9):67-70.

[3]羅偉忠.農業保險急需政府扶上馬送一程[N].中國經濟導報,2005-02-08.

[4]趙燕.建立農村經濟的保障機制[N].金融時報,2004-07-04.

[5]劉榮茂,李岳麗,劉妍.建立中國政策性農業保險的對策研究[J].南京農業大學學報,2004,(3):44-48.

[6]王祺.中國農業保險面對的困境及對策研究[J].農村經濟,2003,(1):57-59.

[7]保險傳遞[EB/OL].中國險網,2007-11-05.

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