城市化進程中的“城中村”現象探討

金素英

摘 要:“城中村”現象是我國城市化進程中,因長期實行城鄉二元化管理制度而產生的特有社會現象。“城中村”給城市土地利用、城市建設、社會管理、經濟發展等方面均帶來了新的問題。本文從“城中村”的定義入手,分析“城中村”產生的原因,指出了“城中村”的土地利用及管理中的問題,并提出了解決“城中村”土地問題的一些措施。

關鍵詞:城市化;城中村;城鄉二元化管理;土地利用結構

中圖分類號:F291

文獻標識碼: A

文章編號:1005-569X(2009)07-0078-02

1 引言

“城中村”是指原位于城市邊緣地帶,以農業為主要生產方式的人群聚集生活的區域,隨著城市化進程的加快,城市空間的擴展,這些區域逐漸被新擴展的城市新區、城市建筑所包圍,在地域上已完全融入或湮沒于城市中。由于多方面的原因,原居住人員及社會關系并未能同步有機地融入城市,仍以土地及附著物為其主要生活來源,行政管理方面也仍沿襲農村管理體制。

“城中村”的廣義概念是指農村的土地已納入城市整體規劃內、農業用地很少或沒有、居民基本上非農化的村落。狹義概念指農地與居民早已非農化,村莊已為城市建筑所包圍,但村中居民仍為農業戶籍,保留農村生活習慣和農村管理方式的社區群落。 “城中村”問題已經成為城市規劃、建設的難點。

2“城中村”的現狀及問題

在這種“被動城市化”的壓迫下,“城中村”倉促形成,由于缺少相關政策引導和規劃管理,先天不足,并不能深入地參與城市的經濟分工和產業布局,給城市的治安、消防、環境衛生、人口管理等方面造成了極大的負面影響,嚴重地阻礙了城市化的進程,“城中村”問題也因此成為了各地城市政府亟待解決而又具有很高難度的社會問題。城中村問題概括起來集中在3方面:

(1)建設的盲目性。規劃滯后,基礎設施不完善,違法違章建筑相當集中,造成土地資源的嚴重浪費

(2)管理的混亂性。臨時建筑、違法違章搭建和“棚戶區”嚴重影響著市容市貌,人員混雜,黃、賭、毒一系列社會問題的發源地

(3)發展的差異性。部分村民從城中村和城鄉結合部的劇變中獲得了巨大的經濟利益,從此過上了終日無所事事的生活,因此也引發了地區經濟差異加大、干部腐敗、分配不公等社會問題。

3 “城中村”問題的成因分析

3.1土地所有權主體不明確

我國土地制度是城鄉二元的公有制,城市土地屬于國家所有,農村土地中除法律規定由國家所有土地之外的農業用地、農民宅基地和其他建設用地,屬于農民集體所有。由于“集體經濟組織”概念過于模糊,造成土地所有權主體不夠明確, 既產生所有權主體多元化,又會導致真正的所有者主體缺位。土地所有權主體的不明確, 容易導致每一任“集體”總是熱衷于把土地投入到短期見效的經營活動中, 而村民也往往是千方百計通過建私房把集體土地據為己用,以坐享土地作為不可再生的稀缺性資源所帶來的收益。在這兩種動因的驅使下,農村土地非農化趨勢難于扼制。

3.2土地所有者擁有開發經營權

按我國現行法律規定: 土地的所有者具有對土地實行占有、使用、收益和處分四項權利。村集體是村土地的所有者,也擁有這四項權利,那么,這是否包括擁有對村內土地的開發權呢? 據《中華人民共和國土地管理法》規定:政府對村土地的開發審批主要是審核其是否符合已獲批準的規劃。 即是說村集體對所屬土地擁有相當大的開發權——擁有依據規劃進行開發的權利。對開發權的限制主要來自規劃,只要符合規劃,除占用耕地手續較難外,其他類型的土地開發是允許的。這就不可避免地導致了問題的產生:受短期利益驅動, 相當多的村鎮基層干部借規劃之名, 亂占地、亂開發、亂賣地。

3.3土地經營形式不同收益也不同

在經濟發達地區,土地不同的利用方式,收益明顯不同,表現在: 第一,用途不同收益不同。如農業用途和工商業用途,其收益是明顯不同的,土地的持有者村集體從土地的非農收益得到的收益一般明顯高于農業使用(非農使用的收益直接到集體, 而農業使用則首先歸農戶)。第二,開發方式不同收益不同。目前,村集體自主性的土地開發,不但獲得了土地非農使用的超額收益,還獲得了對該地塊的管理權, 總體收益高于被城市征用所得。在這兩種收益差異的驅動下,某些村集體熱衷于自己搞土地開發,排斥政府征用土地,造成一方面土地非農化失控, 另一方面城市建設征地難。

3.4政府管理滯后

土地被國家征用后,關于村集體經濟的改制和發展以及村民的就業等問題,政府都未給予足夠的重視,也未從城市長遠發展的角度制定相應的政策,以致出現規劃凌亂,任其自由發展的局面。其次,政府對農村的規劃工作也重視不夠,對農村地域采取“圍而縱之”的政策,即將村莊圍起來,任其自由發展,使村莊的建設始終無規劃可依。再次,經過城市化后,原生產隊、鄉的行政管理體制和管理模式被打破, 被村股份公司取而代之。但實際上,原集體經濟組織管理形式也沒有納入到城市體系的管理中來,以致城管、城建、環衛等部門很難介入。在建房出租利益的刺激下,村民根本不遵守城市規劃的要求,不經過合法手續審批,使“城中村”的土地亂占亂建局面更加混亂。

4改造“城中村”的重大意義

(1)“城中村”的問題,極大地影響了整個城市的規劃、建設和管理, 影響了整個城市的外部形象和經濟社會發展,“城中村”給社會治安造成很大的壓力,對城市的持續發展和社會進步帶來了不利影響,因此,改造“城中村”勢在必行,已經成為城市建設和發展中亟待解決的重要問題。

(2)“城中村”是統籌城鄉發展的前沿地帶,是統籌城鄉發展的當務之急,它可為統籌城鄉發展提供寶貴經驗,也為統籌經濟社會發展作出示范。“城中村”改造是開辟就業新途徑,解決村民長期出路,發展經濟,建設和諧社會,進而加快全面建設小康社會步伐的需要。“城中村”改造為城市發展提供了可利用的土地資源,為城區功能拓展創造了條件,為整合城市相關資源提供了平臺,“城中村”改造是實現城市現代化管理的需要。“城中村”改造提高了村民的生活質量,為加快文明社區建設提供了契機,是改善城市環境和社會治安的需要,為城市社會穩定、長治久安奠定了基礎。

(3)“城中村”土地整理的對象主要是住宅用地和閑置的土地,整理內容重點是合理設置土地權屬、劃定土地用途、理順土地經濟關系,整理的目的主要是提高土地的利用率,為城市發展提供土地空間,推進城市化進程,同時減少城市化過程中對占用耕地的壓力。

5 解決問題的思路和策略

5.1把“城中村”納入城市總體規劃

“城中村”由于沒有真正納入城市的統一規劃、建設和管理,且具有自發性和盲目性,嚴重阻礙了城市的進一步發展。“攤大餅”式的城市擴張,對改造成本高的“城中村”采取擱置政策,向城市外圍“蛙跳”,結果是舊的“城中村”沒解決,新的“城中村”又梯次出現,因此必須把“城中村”統一納入城市整體規劃,作為城市有機空間,而不是游離于城市規劃之外的孤島,統一開發, 推行戶籍、土地、管理體制改革,使“城中村”農民轉市民,村委會變為居委會,集體土地變成國有土地, 把“城中村”變為公共設施配套完善、環境優美的城市社區。

5.2調整土地利用結構

城市是一個三維空間,土地利用既要平面布局合理,也要考慮各類建筑垂直用地的要求,充分發揮單位面積效能,合理確定不同的地段的建筑高度和容積率, 努力提高城市建設用地的相對數量,給“城中村”農民帶來高額收益和就業機會。由于長期建設的盲目性和無序性,各種類型的用地混雜交錯,相互包圍,土地利用和建筑規劃水平參差不齊,缺乏明顯有序的功能分區,使土地開發的整體效益和環境質量下降。應根據各“城中村”不同的區位條件和實際情況,有針對性地改造,以期用最小的投入取得最大的效益。

5.3整合土地資源,盤活土地資產

對其進行資產運營,提高土地的綜合使用效率是解決“城中村”土地問題的重要途徑。運營好“城中村”的土地資源可以化解“城中村”改造中的許多障礙,諸如資金匱乏、村民安置與社會保障等。在“城中村”改造中盤活和整合土地資產,將“城中村”土地轉化為資本進行增值運作的過程,大致可以分為3個階段來實施:①量化土地資產,顯化土地的真實價值,用市場機制來配置土地資源;②實現土地資產的收益,通過資產經營實現其良性循環;③統籌兼顧,在土地市場化運作的過程中實現土地收益的分配工作。

6結語

“城中村”問題是在我國特殊國情下,農村城市化進程中,在從計劃經濟向市場經濟轉變過程中出現的一種獨特現象,集中反映了當前農村城市化進程中的各種矛盾,有其歷史性和必然性。加快“城中村”改造,促進“城中村”轉型發展也是加快城市化進程的必然要求,土地問題既是“城中村”改造中的難點,也是搞好“城中村”改造的最佳切入點。按照公共性、公平性、參與性的原則,以符合城市規劃為前提,調整土地利用結構,以市場為依托來整合城中村的土地資源,積極探索,制定切實有效的措施,在確保社會穩定的前提下,積極穩妥地推進“城中村”改造,加快農村城市化建設。

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