福建莆田：政府保障下的法院調解

米艾尼

“現在最大的困難，就是我們的‘模式沒有太站得住的法律依據，或許這輪司法改革能解除我們的憂慮”

在福建莆田市秀嶼區法院三層的 “調解速裁室”里，不少人拿著格式正規的調解書，按上紅色手印，交到調解員手里。這些調解員，大多年過花甲。

莆田中級人民法院研究室主任余文唐告訴《望東方周刊》，“調解速裁室”這個新鮮詞兒，是莆田法院的“首創”。

“這塊牌子掛了4年多，我們把一些退休法官聘為調解員，坐堂法院調解糾紛，他們都是非常有生活經驗和調解經驗的， 可以代替法官第一時間調解糾紛。”

余文唐說，“調解速裁室”只是這家法院2005年開始推行的“調解銜接機制”的一部分，“我們的‘試驗田還有很多，都是圍繞著調解二字。”

對于“法院調解”，爭議曾有不少。20世紀90年代后期，我國大部分法院更推崇庭審，很多當事人也不愿妥協，“法院調解”曾急速下滑，民事、經濟案件的調解結案率曾經由1989年的69％和76％，下滑到2001年的36.7％和30.4％。

“2002年后，面對訴訟量大幅度增長、上訴再審率居高不下的問題，法院開始注重 ‘調判結合，案結事了，調解率才開始回升。”最高人民法院司法改革辦公室專門研究“多元化糾紛解決機制”的專家向國慧說。

她把莆田的試驗視作多元化糾紛解決機制——即充分調動社會多方面的力量，構建訴訟和非訴訟手段相結合的矛盾糾紛解決機制。

據她介紹，中央新司法改革的方案，汲取了多項地方司法改革的成功經驗。由莆田市中級人民法院主導推行的“調解銜接機制”，就是其中比較醒目的一個。

“歪打正著”

“當時形成‘調解銜接機制的直接原因，是法院案多人少。”余文唐說，這個情況在2005年的莆田已經非常嚴重了。

從莆田中院統計的數字來看，當年，莆田市兩級法院共受案20601件、結案19901件，而法院干部、職工編制僅為465人，辦案人員人均結案78件，平均3個工作日結1件。

“社會轉型的特殊時期，各種矛盾都出來了，尤其是占法院所有受案90％的民商事糾紛，每天都往法院里涌，大家都不堪重負。當時解決案多人少的矛盾，最好的辦法是借助社會力量共同化解矛盾糾紛。”

余文唐他們開始著手研究“借力”方式之前，2005年7月，曾到基層法院和人民法庭做過調研，他們發現，在莆田，司法調解和人民調解各自為政的情況相當嚴重。

“這不是莆田一個地方的問題，最高院司改辦實際上早就開始研究一種更好的糾紛調解機制，整合各方面資源。”向國慧說。

當中央還在研究和探討“多元化糾紛解決機制”的模式和可行性的時候，莆田已經“歪打正著”地“上路”了。

余文唐回憶，這件事真正開始啟動是在2005年9月。“發了文件，召開了全市政法工作會議，政府專項部署，在全市法院推行訴訟調解和人民調解的銜接工作。”改革第一步，莆田法院就得到了當地政府的支持。

建立銜接機制首先要“織網”。“由縣區委政法委牽頭，各基層法院跟轄區內的人民調解組織建立銜接關系，我們還建立了一支特邀調解員隊伍，大部分是退休法官。”余文唐解釋說。

社會調解協議可以置換成司法調解書

“一開始調解銜接機制還是比較簡單的，銜接的主體主要是人民法庭和人民調解組織，我們的銜接方式實際上有三步：委托收案、委托調解和效力確認。”

在“效力確認”這一點上，余文唐覺得，莆田的嘗試在全國獨一無二。

“很多調解都有后遺癥，因為非訴調解不具有法律效力，只有合同性質的效力，大家都容易反悔。效力確認就是說，如果你希望調解有執行力，而且雙方當事人同意，可以主動向法院申請確認，把自己的調解書變成法院的調解書，那它就和判決書有同等效力了。”

法院對于社會調解協議也會認真審查。“是否有真實的糾紛存在，是否雙方自愿達成，協議內容是否符合法律要求，如果都沒有問題，就可以把社會調解協議置換成法院的司法調解書。”

這樣的好處是方便當事人，程序簡便，“簡化，自愿，案結事了”。

法院“內部銜接”實驗了一年，各方面都嘗到了“甜頭”，余文唐他們也開始規劃著拓展銜接對象，開始“外部銜接”。

政府是“推手”

“2006年下半年起，我們就開始在外部鋪網了。”余文唐他們的終極目標，其實是將調解銜接擴展為訴訟調解與人民調解、行政調解、行業調解的全面結合，“全方位銜接”。

莆田中院在外部設立了三類站點。一是在案源較多、具有調處糾紛職能的行政機關、行業協會，設立調解銜接聯絡點；二是在工作基礎較好、熱心開展調解銜接工作的基層單位、行業組織和協會，設立調解工作示范點；三是在交通不便的偏遠山區、海島，設立了委托收案、巡回調解點。

“每個站點我們都確定了責任法官，定期聯系。現在，全莆田市一共建立了26個調解銜接聯絡點、20個示范點，31個委托收案、巡回調解點。內部銜接和外部銜接結合起來，調解機制就形成了一個巨大的網絡。”

這個時候，困難又來了。

“這件事情是法院出頭來做的，要和各個行政機關協調，力不從心，很讓人頭疼。”當時的情況，余文唐戲稱是“熱臉貼了冷屁股”。

很快，法院的“調解銜接機制”被政府看中，列入了莆田市的“十一五”規劃。“這是一個重要的契機。”

余文唐說，調解銜接工作成為向黨委匯報制度的一項內容，莆田市委市政府要求，由市縣區委分管副書記、政法委書記對調解銜接工作進行領導協調，還給予了經費上的支持。

人力和財力都得到了充實，莆田中院此時從“調解銜接機制”的推動方退到了參與方的位置，“由政府統一統籌，做事情更方便。”

“整個過程里，法院始終緊緊依靠市委的領導和支持，莆田的調解銜接工作能夠取得成功，這是最重要的一點經驗。”余文唐認為，當地政府給予的“制度保障”，才是這場改革真正的“幕后推手”。

從冷到熱的“調解”

“關于調解機制的討論已經有很長時間了，我們也對莆田的情況專門做過調研。”向國慧說，她自己就到莆田呆了很長一段時間。

她介紹說，替代性糾紛解決機制在國外主要有“政府主導型”、“社會主導型”和“法院主導型”三類，莆田的調解銜接機制屬于“黨委領導下的法院主導型”，這是一種新嘗試。

實際上，莆田的“試驗”很早就受到了各方面的關注。

“2006 年六七月，最高院司法改革辦公室的副主任蔣惠嶺跟我們聯系，覺得我們的銜接機制挺有意思的，跟我們開了一個座談會。第二年6月，司改辦又在莆田組織召開了全國范圍的‘多元化糾紛解決機制改革座談會。”

那次座談會上，大家都認為，眾多社會矛盾糾紛涌向法院，法院的負擔太重，應該盡快建立一種節約、高效的多元化糾紛解決機制。有助于社會“自我治愈”的調解，應當發揮更大作用。

在向國慧看來，法院調解從熱到冷，又從冷到熱，這種司法政策的反復，正好反映了司法改革中審判方式改革的一種必然。“對于解決糾紛來說，調解是有生命力的。更重要的是，這種理念的轉變表明法院承擔了更多的社會責任，人民和社會是最終的受益人。”

對“莆田模式”，余文唐自己很有信心，他希望研究司法改革方案的部門，能夠吸收莆田的一些經驗。

“對于我們來說，現在最大的困難，就是我們的‘模式沒有太站得住的法律依據，或許這輪司法改革能解除我們的憂慮。”他充滿了期待。