要不要“回歸”鐵路

山　旭

“客運(yùn)、貨運(yùn)鐵路線分開，是一個(gè)有中國(guó)特色的運(yùn)輸模式。”在接受本刊記者采訪時(shí)，曾任國(guó)家發(fā)改委交通運(yùn)輸司司長(zhǎng)的王慶云如是說。

在軌道交通發(fā)達(dá)的歐洲，一條火車線可以保證白天運(yùn)客、晚上運(yùn)貨，互不沖突。

而運(yùn)力不足卻始終是中國(guó)交通的最大問題，并由此產(chǎn)生了“春運(yùn)”等影響社會(huì)和諧的準(zhǔn)政治現(xiàn)象。

隨著六次大提速和高鐵網(wǎng)絡(luò)的公布，鐵路看起來再次成為中國(guó)交通戰(zhàn)略的主要選擇。

事實(shí)上，一直被經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素裹挾的中國(guó)交通戰(zhàn)略，正進(jìn)入一個(gè)新空間。用王慶云的話說，1979年后的第一個(gè)十年，是在“到處滅火”；第二個(gè)十年，開啟了高速公路時(shí)代；第三個(gè)十年迎來了高速客運(yùn)；至于下一個(gè)十年，“應(yīng)該是綜合交通的時(shí)代”。

與這個(gè)國(guó)家的許多領(lǐng)域—樣，交通運(yùn)輸業(yè)要想實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須再次突破體制的限制。考察中國(guó)引以為豪的高速公路網(wǎng)絡(luò)就不難發(fā)現(xiàn)，洶涌而來的不同渠道資金，是它迅速躍居世界第二位的主要原因。

不過，王慶云認(rèn)為，改革本身當(dāng)然是一個(gè)難題。但眼前的問題是，基礎(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致了一定程度的短缺經(jīng)濟(jì)，這是“一票難求”的根本原因。

但顯然，用何種方式支撐綜合交通，仍是一個(gè)問題。

迷人的高速公路

剛剛大學(xué)畢業(yè)的王慶云，在1982年進(jìn)入當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委交通局。到2009年秋天調(diào)任國(guó)家儲(chǔ)備局黨組書記、局長(zhǎng)，他供職交通口整整28年。

1982年，全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程5.29萬公里，公路里程90.7萬公里。時(shí)任交通部計(jì)劃局局長(zhǎng)的盧希齡向本刊記者回憶說，那時(shí)國(guó)家每年給交通部一億元，進(jìn)行公路建設(shè)。

“這些錢都用來搞國(guó)防公路和邊防公路還不夠。先是珍寶島打仗，投在東北；后來西南邊境局勢(shì)緊張，都投在了云南、廣西。”盧希齡說。

事實(shí)上，中國(guó)公路漫長(zhǎng)而艱辛的建設(shè)之路此時(shí)已遭遇瓶頸。早在1958年，原交通部下屬的所有工程局和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)全部下放，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，他們又無法通過市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲得活力。從1978年到1982年，全國(guó)公路里程只增加了1.68萬公里，在1979年甚至還下降了1萬多公里。

同樣的困局也發(fā)生在鐵路方面——1978年到1980年，全國(guó)鐵路投資從33.38億元下降到30.44億元。

就在此時(shí)，曾經(jīng)在20世紀(jì)初作為現(xiàn)代化標(biāo)志被引入紛亂中國(guó)大地的鐵路，似乎失去了光彩。來自西方世界的“先進(jìn)交通方式”——高速公路，讓重啟國(guó)門的中國(guó)人眼前一亮。

1975年，一個(gè)六人考察團(tuán)前往日本訪問，重點(diǎn)考察了高速公路，其中包括后來高速公路領(lǐng)域唯一的工程院院士沙慶林。他們回來匯報(bào)說，高速公路會(huì)改變中國(guó)。

此后，隨著決心推進(jìn)改革的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人頻繁出訪，高速公路作為一個(gè)新鮮事物進(jìn)入了決策層的視野。本刊記者之前采訪1978年谷牧訪歐代表團(tuán)成員時(shí)，他們就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，德國(guó)時(shí)速120公里的高速公路，曾給他們留下深刻印象。

中國(guó)人對(duì)外國(guó)高速公路的考察，正在一個(gè)特殊的節(jié)點(diǎn)上：發(fā)達(dá)國(guó)家最遲在20世紀(jì)初就基本完成了鐵路網(wǎng)建設(shè)。此時(shí)，高速公路作為新的運(yùn)輸方式正顯示著旺盛的生命力。

然而，人們并沒有注意，當(dāng)時(shí)德國(guó)鐵路總里程接近4萬公里，鐵路網(wǎng)密度每千平方公里超過100公里，而中國(guó)的這個(gè)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)還不到8公里。即使在高速公路發(fā)達(dá)的美國(guó)，高速公路的總里程只相當(dāng)于鐵路的四分之一，這個(gè)比例與德國(guó)十分相近。

而按照《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和《十一五鐵路規(guī)劃》，2020年中國(guó)高速公路和鐵路將分別達(dá)到8.5萬公里和10.2萬公里，比例接近1：1。

與高速公路緊密相連的是中國(guó)人的另一個(gè)夢(mèng)想：轎車。“轎車越多，現(xiàn)代化程度越高。”這不僅是普通百姓的呼聲，也代表了當(dāng)時(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識(shí)。

1977年，時(shí)任交通部部長(zhǎng)的葉飛提出，要建設(shè)京津塘高速公路，并力爭(zhēng)3年內(nèi)通車。

沒想到公路能自己找錢

不過，高速公路的計(jì)劃一經(jīng)公布，就出現(xiàn)了反對(duì)的聲音。盧希齡告訴本刊記者，當(dāng)時(shí)許多人認(rèn)為高速公路太超前、不適合中國(guó)國(guó)情。也有人認(rèn)為，高速公路以及汽車的發(fā)展占地多、能耗高，將帶來嚴(yán)重的污染和浪費(fèi)。

30年后回顧這段爭(zhēng)議，人們不得不承認(rèn)，雖然反對(duì)的意見有偏頗之處，卻部分預(yù)見了今天中國(guó)面對(duì)的主要問題。

盧希齡說，當(dāng)時(shí)真正產(chǎn)生影響的還是錢。“很多同志說，就這么些錢，為什么不投入到運(yùn)力更大的鐵路建設(shè)中?”

王慶云告訴本刊記者，由于壓力太大，高速公路一度成為敏感詞匯，并以“高等級(jí)公路”、“快速公路等名稱代替。京津塘高速公路的建設(shè)計(jì)劃終被擱置。

最終解決高速公路發(fā)展問題的，仍是錢。

盧希齡回憶說，在70年代經(jīng)李先念同意，遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)采取了貸款的方式，快速發(fā)展。在具有改革精神的原交通部負(fù)責(zé)人的堅(jiān)持下，這—模式被引入公路建設(shè)。

從1982年開始擔(dān)任原交通部部長(zhǎng)的李清在1983年的全國(guó)交通會(huì)議上，曾說過一個(gè)今天仍被反復(fù)提起的觀點(diǎn)“有河大家行船，有路大家行車”。

1982年9月，中共十二大把交通提高到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度。此后歷次五年計(jì)劃都延續(xù)了這種說法。

1984年12月，國(guó)務(wù)院專門就公路建設(shè)問題聽取了原交通部的匯報(bào)。根據(jù)會(huì)議精神，集資或貸款修建公路被允許，用路橋費(fèi)償還。這就是“貸款修路、收費(fèi)還貸”的由來。

“主張把錢投入鐵路的人，沒有想到公路可以自己找到錢。”盧希齡認(rèn)為，體制放開是公路建設(shè)超越鐵路的根本原因。

盧希齡說，1989年在沈陽(yáng)召開了第一次高等級(jí)公路建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。1984年開工的沈大高速公路國(guó)家本來批的是一級(jí)路，由遼寧省投資提升為高速公路，1989年時(shí)還不敢稱為高速路，只是叫做高等級(jí)公路。

時(shí)任國(guó)務(wù)委員的鄒家華一錘定音：“我國(guó)不是要不要發(fā)展高速公路的問題，而是怎么加快發(fā)展、怎么把它建設(shè)好的問題。”

中國(guó)的高速公路時(shí)代就此開啟。

對(duì)于這段看起來存在選擇可能的歷史，王慶云認(rèn)為，在那樣一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施全面落后的時(shí)代，加速建設(shè)任何一個(gè)交通系統(tǒng)都十分必要——一只盡是短板的水桶，顯然無所謂特別提高哪一塊。

鐵路“回歸”

不過盧希齡也向本刊記者提及，當(dāng)時(shí)他們是反對(duì)還貸后繼續(xù)收費(fèi)的。“我們?nèi)ト毡究疾欤萌毡举J款修路。他們是反對(duì)我們收費(fèi)的。我們只好解釋，中國(guó)政府沒有實(shí)力獨(dú)立承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。”

不得不承認(rèn)，高速公路的盈利能力，也成為地方政府趨之若鶩的原因之一。而鐵路因由中央部委管理等特殊性，地方政府沒有充分決策權(quán)。

1993年，京津塘高速公路經(jīng)歷20年?duì)幾h終于完工。

從1978年的9.86億元開始，1999年全國(guó)公路投資達(dá)到1305.78億元。鐵路投資則由33.38億元增加到760.38億元。

從起步到高速公路通車1萬公里，

中國(guó)人用了12年；從1萬公里到2萬公里，用了4年；從2萬公里到3萬公里，只用了兩年。這時(shí)，位居世界第二的中國(guó)高速公路里程，已經(jīng)比世界第三的加拿大多出近—倍。

公路甚至成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要選擇。在亞洲金融危機(jī)期間，中國(guó)在1998年至2003年對(duì)公路建設(shè)投資16254，3億元，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占到了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4％至5％。

而同期鐵路建設(shè)一直大約相當(dāng)于公路投資的一半，到2003年、2004年，甚至只相當(dāng)于公路投資的五分之一強(qiáng)。

同時(shí)，鐵路建設(shè)還糾纏于改革的話題。對(duì)此，王慶云則提出慎重的觀點(diǎn)。

他認(rèn)為，從世界各國(guó)鐵路改革的經(jīng)驗(yàn)看，往往一直在私營(yíng)、公營(yíng)和國(guó)有之間徘徊反復(fù)。而在鐵路運(yùn)力極度短缺的情況下，很難檢驗(yàn)到底誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)。

目前的一個(gè)巨大壓力是，由鐵路運(yùn)力滯后導(dǎo)致的遠(yuǎn)距離運(yùn)輸問題，已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)家關(guān)心的話題。無論是“春運(yùn)”還是“黃金周”，人們首先責(zé)難的往往是鐵路系統(tǒng)。

對(duì)于“鐵路派”而言，1997年以來的六次大提速充分證明了鐵路的潛力。從“一五”到“十五”期末，鐵路營(yíng)運(yùn)里程雖然增加了不到2倍，客運(yùn)量卻增加了2.6倍，貨運(yùn)增加了8倍。

事實(shí)上，公路鐵路的不平衡發(fā)展，也從一個(gè)側(cè)面顯示了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的某種特點(diǎn)：在全國(guó)的大盤子下，中央財(cái)政的分配與富裕地區(qū)的地方財(cái)政存在落差，由中央層面實(shí)施的全國(guó)規(guī)劃，有時(shí)難免力不從心。

2004年，國(guó)家批復(fù)了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，其目標(biāo)是到2020年，全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程達(dá)到10萬公里，主要繁忙干線實(shí)現(xiàn)客貨分線，復(fù)線率和電化率均達(dá)到50％，運(yùn)輸能力滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，主要技術(shù)裝備達(dá)到或接近國(guó)際先進(jìn)水平。

《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》啟動(dòng)的背景，是中央財(cái)政前所未有的充實(shí)。

鐵路重又成為中國(guó)交通戰(zhàn)略的主角了嗎?

“五縱五橫”的綜合交通網(wǎng)骨架

對(duì)于近年來在多個(gè)場(chǎng)合提倡鐵路運(yùn)輸，王慶云解釋說自己并不是“鐵路派”，而是因?yàn)楣芬呀?jīng)得到發(fā)展，需要推動(dòng)鐵路。

2007年，《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》得到國(guó)務(wù)院批復(fù)。這是1959年3月建立了國(guó)家級(jí)綜合運(yùn)輸研究機(jī)構(gòu)——綜合運(yùn)輸研究所以后，首次將綜合運(yùn)輸?shù)母拍钌仙街醒雽用妗?/p>

事實(shí)上，中國(guó)在50年代后期從蘇聯(lián)引入這一概念時(shí)，它是當(dāng)時(shí)12個(gè)國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃之一。

綜合交通的概念顯然比“高速公路派”、“鐵路派”更難以推廣。由于交通管理體制的分散性，直到90年代后期，還有交通運(yùn)輸管理部門的負(fù)責(zé)人在專業(yè)報(bào)刊上反對(duì)綜合運(yùn)輸?shù)恼f法。

對(duì)綜合運(yùn)輸?shù)馁|(zhì)疑，似乎摻雜著一定的利益。長(zhǎng)期以來，中國(guó)對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資并非通過國(guó)家財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，各部門自己籌措資金，分部門使用。其結(jié)果只能是各運(yùn)輸部門自行規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

在解讀這一規(guī)劃時(shí)，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所負(fù)責(zé)人回顧說，在解放后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，人們認(rèn)為航空是貴族的運(yùn)輸方式，公路能耗大不節(jié)約，水路和鐵路才是最經(jīng)濟(jì)的。于是將鐵路作為發(fā)展重點(diǎn)，并成為當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政主要投資的交通基礎(chǔ)設(shè)施。這樣到了改革開放初期，鐵路成為運(yùn)輸?shù)摹蔼?dú)木橋”。之后隨著交通運(yùn)輸業(yè)的變化，幾番反復(fù)，到本世紀(jì)初，交通運(yùn)輸全行業(yè)才基本認(rèn)可了綜合運(yùn)輸?shù)睦砟睢?/p>

根據(jù)這個(gè)規(guī)劃，中國(guó)的綜合交通網(wǎng)骨架由“五縱五橫”綜合運(yùn)輸大通道和國(guó)際區(qū)域運(yùn)輸通道組成。

王慶云認(rèn)為，這個(gè)規(guī)劃主要解決的不是投資規(guī)模問題，而是要進(jìn)一步明確各種運(yùn)輸方式與綜合交通系統(tǒng)發(fā)展的關(guān)系。“在一個(gè)大通道內(nèi)，各種運(yùn)輸方式如何分配，當(dāng)然主要還是依靠市場(chǎng)。現(xiàn)在仍是交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)形成期，首先需要使各種運(yùn)輸方式暢通。”

雖然目前國(guó)家依然沒有統(tǒng)一的財(cái)政資金預(yù)算安排，但隨著未來交通運(yùn)輸業(yè)帶來的各項(xiàng)收益逐步納入國(guó)家稅收，就有可能在建設(shè)資金的使用上更多地考慮國(guó)家的發(fā)展需要。

在這種背景下，回顧30年高速公路發(fā)達(dá)、鐵路滯后的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，各種方式獨(dú)自發(fā)展，將會(huì)造成運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展的不合理。而真正實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸?shù)睦硐耄刃枰獓?guó)家資金繼續(xù)投入，更呼喚著體制的變革。