新起點上的中國改革前瞻

宋　宏

編者按:中國的改革業已走過了30年的風雨歷程。站在新起點上,中國改革將如何繼續,要解決什么重大問題?這是國內外學者備加關注的理論與現實命題。不久前,筆者在北京專訪了著名經濟學家、國家發改委宏觀經濟研究院教授常修澤先生。

宋宏:非常高興又在北京訪問您。中國改革已經30年,未來還要不要改革、怎么改革?人們對這一命題的關注度極高。最近我看到您在《上海大學學報》2009年第3期上發表的《中國下一個30年改革的理論探討》這篇近2萬字長篇文章,很有深度,這實際上也是您在您的新著《人本體制論——中國人的發展及制度安排》一書所闡發的思想。我想這次訪談就說這個問題。

您知道,由美國次貸危機引發的世界金融危機導致全球經濟衰退,使得市場經濟理念受到新的質疑。比如國內出現一種批判所謂“市場經濟”的思潮,又如有人認為市場經濟體制已“陷于絕路”,并判定“國有化”是解救西方經濟危機的良方,等等。這就涉及到中國經濟改革的基本問題,即市場化改革在走過30年之后,未來將如何繼續,或者說還能不能繼續?

常修澤:中國改革30年作為一個階段標志,肯定不是終點,而是一個新起點。我的看法是,市場化改革是中國經濟領域改革的必由之路。中國與美國除了社會制度差異之外,問題的關鍵就在于一個“度”,所謂“過猶不及”,美國存在“杠桿化過度”、缺乏有效監管的問題,而中國還是市場創新“不及”的問題。

一、尋求經濟市場化與社會公正的最佳均衡點

宋宏:改革到了今天,人們更加關注市場化效率與社會公平的問題。比如這次金融危機對中國經濟造成深重影響,同時也暴露出中國的“內需”不足的深層原因在于收入分配體制不合理。這對未來的經濟改革有何昭示?

常修澤:這正是未來改革要解決的一個大問題。我在那篇論文中就說,關鍵是講求“雙線均衡”,即尋求經濟市場化與社會公正之間的最佳均衡點。

現代市場經濟要求地位平等、機會均等和實現等價交換的原則,從這個意義上說,市場經濟是天生反特權的。但是,即使按照平等的交換原則,由于每個參與分配的個體的能力和各方面情況不同,分配結果會造成不平等。現在,社會公平方面的矛盾和問題比較突出,帶來的社會影響也比較大。所以,在我的新著《人本體制論——中國人的發展及制度安排》一再強調,下一步的改革應該著力尋求市場化改革與社會公平之間的“均衡”。

宋宏:這也是效率與公平的均衡問題。那么如何把握這個均衡呢?

常修澤:我發現,有三個方面構成均衡的關節點。

第一,當前分配不公問題突出表現在社會財富“三個傾斜”即向政府、壟斷企業和非勞動者傾斜問題上。為保證分配的公平,應在初次分配和再分配領域同時推進改革。

我給你舉出一組數字。在國民收入初次分配領域里,十多年來,勞動者報酬的比重呈下降趨勢,1998年為53.14%,2003年則下降為49.62%,累計下降了3.52個百分點。據實際調查的資料表明,在初次分配過程中存在著“利潤蠶食工資”的傾向,表現為勞動者特別是農民工的報酬標準偏低,并缺乏工資的支付保障機制和正常增長機制。從中國與發達國家小時工資水平比較看,中國大約是1.2美元左右,歐美發達國家大體上是25~30美元。這一方面反映了中國“勞動力成本低廉”的優勢(中國改革開放以來外貿的增長及其外匯儲備的增加,很大程度上與此有關),對此“優勢”不應簡單否定;但另一方面,也必須冷靜地看到,這里確有勞動力價格低估和扭曲的問題。從人本角度看,勞動力價格低估和扭曲的實質,就是中國勞權的弱化。現時社會上流行的“勞動力成本優勢”,實際上在我看來也是一種“低勞權的劣勢”。這是我用人本主義思想觀察后的一個發現。

宋宏:您的發現很獨特,“低勞權的劣勢”很深刻。我也注意到,國內經濟學界對當今企業關系出現的新形勢分析中,指出了存在著“勞動主權”與“資本主權”的矛盾。我也思考過這一問題,感到在兩個主體的權利之間應該建立一種均衡結構和機制。

常修澤:對。這就需要從制度安排上著手。勞權弱化有著深刻的體制原因,其體制根源在于,包括勞動者在內的要素所有者能否自己掌握自己的命運。從理論上說,涉及到如何科學把握“要素按貢獻參與分配”,特別是“要素按貢獻分配的主體是誰”的問題。

“按要素貢獻分配”與“要素按貢獻參與分配”這兩個命題所涉及的行為主體是不盡相同的。“按要素分配”,這里的主體是誰?在傳統思想影響下,它將可能導致不是由包括勞動者在內的各種要素所有者自己“按”,而是由某種外部的主宰力量(如“計劃者”)作為主體,由他們來“按”各個要素的貢獻進行分配,從內在機制來說,這是一種計劃配置。

而“要素按貢獻”則主體明確,它是以各種要素所有者,包括勞動力所有者、資本所有者、土地所有者、技術要素所有者、管理要素所有者作為主體,由這些主體按照自己的貢獻來參與分配,從內在機制說,它是一種市場博弈的過程。

遵循“要素按貢獻”的原則,勞動力要素所有者將自己掌握自己的命運,它會以個體或組織(工會)的形式與其他要素所有者進行平等談判和議價,政府只作為中立的一方來監督談判的過程,而不是自己直接參與其中,越俎代庖。這樣,社會就形成一個勞方—資方—政府三方制衡的三角結構。

我前幾年到北歐考察感到,在一些國家的這種“金三角”社會協調體系中,由工會代表勞方,由雇主協會代表資方,由議會和政府代表國家。據介紹,三方協調的內容包括:(1)勞動力市場政策;(2)教育培訓政策;(3)安全健康政策;(4)失業保險問題;(5)養老金和殘疾人福利問題等。對于直接涉及雇員和雇主利益的工資問題,主要由工會組織和雇主協會兩方協調,政府不予干預,但涉及立法、政策等問題,則由議會和政府設若干專門委員會,通過聽證會及對話等方式邀請工會和雇主協會參與協調,從而在制度上解決財富向非勞動者傾斜的矛盾。

在初次分配領域改革的同時,在再分配領域調整國民收入分配格局,更是從宏觀上保證分配公平的一個重要條件。

這些年來,雖然社會財富明顯增長,蛋糕越做越大,但居民收入分配的比重下降,而政府和企業所得的比重上升。1992年居民收入占GDP的比重為68.6%,2007年只有52.3%,16年下降16個百分點,平均每年下降1個百分點;與此同時,政府和企業收入上升16個百分點。政府收入上升的原因是部分稅率偏高及政府賣地收入增長過快所導致,企業收入上升與壟斷性行業的壟斷利潤有關。這是一個不容回避的客觀事實。應逐步改變目前國民收入分配過程中“向政府傾斜”、“向壟斷企業傾斜”的傾向。

宋宏:您說到問題的深層了。體制改革就必須從制度安排上著眼,不能局限在技術層面,那只能是權宜之計,不能從根本上解決矛盾。未來的改革也必須著力于制度創新。

常修澤:我是研究制度經濟學的,所以更關注制度問題。

我接著談第二個關節點,即建立資源環境產權制度,解決資源價格和稅收不合理產生的分配不公問題。“資源環境產權制度”是我四年前撰文論述過的。“資源產權”爭議小,“環境產權”爭議很大。按我的“廣義產權論”,當然包括“環境產權”,人類不能回避這一問題。

中國現階段資源環境產權制度的缺陷,也在很大程度上造成了收入分配的不公。這一點人們過去注意得不夠,前30年改革在這方面也嫌不夠。我想未來改革要加快建立資源環境產權制度。完備的現代產權制度主要包括產權界定制度、產權配置制度、產權交易制度和產權保護制度這樣四個方面。現行資源環境產權制度存在的某些缺陷,對社會收入分配也產生了直接或間接的影響。

我覺得,可從以下方面建立健全資源環境產權制度;

一則,科學界定國有資源收益權的公共利益所得及分配關系,克服實際存在的公共利益蛻變為部門化、單位化和權力者私人化傾向。

二則,著手建立環境產權界定制度,平衡環境外部經濟的貢獻者與受益者之間的利益關系。

三則,完善國家宏觀層與資源屬地的“利益分享機制”,以調節中央和地方的利益關系。

四則,通過“成本還原”,構造資源類產品價格完全成本,包括資源成本、安全成本、環境修復成本,切實解決利用廉價資源的企業獲得高利潤的問題,以調節利益分配格局。

五則,按照市場取向和政府調控相結合的思路,進行資源類產品價格的改革,推進資源類產品價格形成的市場化進程,矯正扭曲的利益分配。

六則,加強資源合法產權的保護,確保資源現有支配者利益不受損害。

以上六條,宜分步驟實施。如進展順利,收入分配差距擴大的趨勢有可能在一定程度上得到緩解。當然,僅僅建立和健全資源環境產權制度是不夠的,還需要其他方面的制度變革和政策一并協調運作。

再說第三個關節點,是政府、市場和社會三方聯手,運用“公私合作伙伴關系”機制,緩解公共產品和公共服務供給不足。“公私合作伙伴關系”機制,是我在《人本體制論——中國人的發展及制度安排》書中講的機制,你可能還沒看吧。

在當前,人民群眾對于公共產品和公共服務需求的迅速上升與政府供給不足且配置失衡,形成一個突出的矛盾。在這種情況下,必須加強公共服務,逐步實現基本公共服務均等化,最突出的是解決教育、醫療衛生以及社會保障等方面存在的問題。

加強公共服務,政府責無旁貸,但也不可單兵獨進。應該建立一種政府、市場和社會“共建型”模式,其基本思路是“政府管基本保障,市場管超值服務,社會管廣濟善助”,簡稱“共建型”改革思路。與這種思路相適應,在建設和運營方面可借鑒“公私伙伴關系(PPP)”機制。第一個P是Public(公共),第二個P是Private(私有),第三個P是Partnership(伙伴關系)。根據這種機制,政府提供公共服務,并不意味著政府一定去投資;即使政府投資,也并不意味著政府直接經營管理。這就是說,政府提供服務,可以由民間投資,政府去購買服務。同時,即便是政府投資也未必是直接經營,可以委托經營。具體形式有公私合資合作制、托管制、特許權經營制、政府采購制等。由此,政府提供公共產品要有新思維,提供方式需要創新,在堅持政府主導的前提下,要學會運用“公私伙伴關系機制”。

宋宏:您說的“伙伴關系”是很有意思的概念或理念,伙伴就要合作,合作才能產生有效率的均衡。經濟社會中的各類主體都應該講求相互合作,在合作機制中追求均衡、追求公平的多贏。

常修澤:對啊。我再舉一個實例,2008年9月我考察了南美改革,親身經歷了玻利維亞圣克魯斯動亂,依據考察我得出了三點看法:第一,計劃經濟體制和“激進的自由市場經濟”兩條路都走不通;第二,“向左轉”過程中如未能平衡新的利益矛盾,就會出現社會動亂;第三,出路在于如何把握好在市場經濟和社會公平兩者的“均衡點”。

所以我主張,社會公平和經濟市場化是可以兼容的,我們應該尋求兩者之間的最佳平衡點,學會“在社會公平和市場化兩個雞蛋上跳舞”,而不要把任何一個“雞蛋”打破。須知,打破了經濟市場化這個“雞蛋”,中國就可能倒退;打破了社會公平這個“雞蛋”,中國就可能動亂。我們要想實現社會的公平和公正,必須要和經濟市場化結合起來。

二、改革的核心價值在于促進人的自由而全面發展

宋宏:我理解,尋求市場化效率與社會公平的均衡,暗含了一個更為深層的問題,這就是改革的價值觀。說到這我想起一個問題,科學發展的核心是以人為本,而“改革就是解放生產力”這句話已是眾所周知,但我們要進一步追問,解放生產力又是為了什么?或者說,改革的目的性何在?未來的改革當然必須明確這一點,對此您怎么看?

常修澤:我在10年前曾撰文說過,“黨的十一屆三中全會開辟了解放生產力、解放生產關系、同時也解放人的自身”。在這里,“解放生產力”的關鍵詞是“富強”和“繁榮”;“解放生產關系”的關鍵詞是“市場(經濟市場化)”和“民主(政治民主化)”;“解放人的自身”的關鍵詞是“自由”和“人權”。這三方面正是我們所追求的。在這“三個解放”中,解放生產力,實現國家的富強和繁榮,是中國現代化之基;解放生產關系,實現經濟的市場化和政治民主化,是中國現代化之源;而解放人的自身,實現中國人的自由、人權及其發展,則是中國現代化之本。

宋宏:您把實現人的自由、人權及其發展定義為現代化之本,我理解就是強調以人為本。人的自由而全面發展,應該是經濟改革的根本目的。改革不僅僅“就是解放生產力”,而且應該說改革的根本目的就是促進人的自由而全面發展。

常修澤:23年前,即1986年,在申報高等學校青年社會科學研究項目時,在谷書堂、徐振方、夏康達等老師的支持下,我提出了一個《社會主義人本經濟學》課題申請報告,并列出八個部分的提綱。我在報告中寫道:“我認為,尊重人的價值,挖掘人的潛力,促進人的自由全面發展,才是社會主義經濟的根本。基于這一認識,我想探索社會主義人本經濟理論,并在此基礎上,嘗試建立人本經濟學。”

宋宏:“促進人的自由全面發展,才是社會主義經濟的根本”,這個認識很深刻。在20多年前,就提出“嘗試建立人本經濟學”,比較超前。

常修澤:其實,這不算超前,是從馬恩那里引申出來的。您想一想,這是馬恩積其一生之體驗得出的重要結論,所以我在書中第一章就講 “促進每個人的自由發展是馬克思主義的精華。”這就是改革的核心價值。中國30年的經濟體制改革,是與“人”自身的解放交織在一起的,雖然兩者的發展并不一定是均衡的,但經濟發展的進程在某種程度上也促進了“人”的解放。現在需要研究的是,在今后的改革中,如何搭建生產力、生產關系、人的解放的互動平臺。我考慮應搭建以下平臺。

第一個是技術革命平臺。新技術革命的興起不僅推動著經濟和社會的發展,同時也在重塑著人自身。中國前30年的變化中,一批新人的崛起值得特別關注。看一看北京中關村,如聯想集團的柳傳志、方正集團的王選等民營科技企業的創業者,他們既是科學技術創新專家,有的還是院士,又是企業開發經營者,還是人文學者或文化人,這都反映了改革中所重塑的一代新人比較自由的全面發展的新特點。展望今后,中國建設創新型國家、進而向信息時代過渡,也會使千千萬萬個企業的創新主體——從經營者到員工得以重塑,他們將更加自由、更加平等、更加開放,這意味著人格將獲得新的解放。

第二個是發展方式轉換的平臺。中國面臨發展方式轉換的歷史性命題。它包括三個緊密聯系的轉變:一是經濟增長由主要依靠“投資—出口拉動”,向依靠“消費—投資—出口三駕馬車協調拉動”轉變;二是由主要依靠“二產帶動”,向依靠“三次產業協同帶動”轉變;三是由主要依靠增加物質資源消耗的“粗放型”方式,向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新的“集約型”方式轉變。這些轉變,涉及到生產力、生產關系,更涉及到人。可以說是生產力——生產關系——人三方面互動的大舞臺。

第三個是體制變革平臺。中國過去30年改革帶來的變化體現在三個方面:人民面貌的變化、國家面貌的變化、黨的面貌的變化,其中人民面貌的變化應是第一位。統轄“三個解放和發展”的互動,還必須繼續搭建體制變革平臺,促進人的主體性的增強和自身的發展。

具體來說,一是繼續促進農民“主體性”的增強和發展;二是繼續促進進城務工者群體的發展和壯大;三是繼續促進企業職工和管理者“主體性”的釋放和發揮;四是繼續促進知識階層,特別是科技創新者內在潛能的釋放和發揮;五是繼續促進個體經營者和私營企業主階層的發展和壯大。

通過以上五個方面努力,使他們能以獨立的人格力量和自主的經濟力量繼續馳騁于中國經濟的舞臺,成為新階段生產力、生產關系解放和發展中最活躍的因素和最堅實的社會力量。

三、推進“五環式”改革

宋宏:中國經濟社會發展到今天,未來的改革之系統性、整體性將越來越強。在研究未來改革的思路時,我們應該有系統性思維。您看呢?

常修澤:我主張,未來改革應是經濟、政府、社會、文化和生態制度的“五環式”改革,這是我的用語。

先說經濟體制改革,應當繼續毫不動搖地堅持社會主義市場經濟體制的戰略取向,在重點領域和關鍵環節繼續推進。我說的重點有四,包括國有經濟改革、市場體系特別是要素價格改革、財稅體制改革和金融體制改革。其它方面我就不展開說了,我想強調的是國有經濟中的壟斷性行業改革。

前30年間國有經濟改革雖取得了相當大的進展,但從客觀分析,競爭性行業的問題并沒有完全解決,尤其是壟斷性行業改革的任務更為艱巨。壟斷性行業前一階段也進行了一些改革,如在政企分開、行業拆分、吸引民間資本方面做了些努力,但總的來看力度不夠。

宋宏:國有壟斷性行業現在遭到越來越多的質疑,比如質疑國有壟斷行業對社會民間資本產生了“擠出效應”,抑制了經濟活力和競爭效率;再如質疑國有壟斷行業的經營行為常常損害著消費者利益,電信資費、燃油價格等等都是群眾反應強烈的問題。這次金融危機中,刺激經濟的措施是否在一定程度上加強了國有壟斷行業的地位和利益,也是人們所擔憂的。有一點很清楚,就是壟斷行業勢力越強,整個社會經濟的活力就越不足。

常修澤:所以我強調要改革壟斷性行業。這一改革應按“四化”方略推進。

一是運營環境商業化。也就是營造適宜的商業運營環境,這是壟斷性行業改革的基礎。具體包括兩個部分:政企分開和價格改革。與政府體制改革相關的國有資產管理和運營體制改革對推動政企分開至關重要。價格改革的核心是針對目前壟斷性行業中部分價格虛高、部分價格低估的問題,理順價格形成機制,使企業在良好經營的基礎上有可能獲得合理的收入以彌補成本并得到相應的回報。

二是市場競爭公平化。要放寬市場準入,推動公平競爭。根據中國當前壟斷性行業的實際,可分成三種不同的類別:即(1)壟斷性行業中容易放開的部分;(2)壟斷性行業中仍然具有壟斷性的部分;(3)壟斷性行業中居于壟斷和放開中間或過渡狀態的部分。針對以上三類,實行不同的推進競爭方略。如果借用“鳥籠”來表達的話。第一類屬于打破“籠子”,即充分競爭方略。第二類屬于“籠子”內的有限競爭方略,如引入特許權競標或拍賣、區域間比較競爭或標桿競爭等;實行某些替代競爭或異質競爭方案。第三類屬于介于上述兩類之間的帶有某些過渡性的競爭方略。

三是投資主體多元化。鑒于目前國有資本近乎“一統天下”的狀況,不僅允許本領域的資本進入,也允許本領域以外的其他行業的資本進入;不僅應允許國有資本進入,除特殊行業外,更應著力推動非國有資本包括非公有資本進入;不僅可以以“企業形式”進入,也可以以資本形式進入。

四是政府監管科學化。壟斷性行業改革的過程中,在放松部分領域政府管制的同時,還有必要針對某些市場失靈領域繼續加強監管,為此,需要建立新的監管體制,實現監管科學化,包括獨立監管、依法監管、“統分結合”監管和對監管者的監管。我是這樣看的,壟斷行業改革與人的發展息息相關,隨著壟斷行業改革的深化,計劃經濟體制最頑固的堡壘將會變化,壟斷體制對人的束縛也將會有所弱化。從這個意義上說,“破壟”的過程就是在更高的階段尋求人的發展的過程。

宋宏:可見經濟改革還有那么多的未盡之功,以后的經濟改革任務仍是非常繁重的。

常修澤:豈止是經濟改革任務繁重,推進政治體制改革的任務恐怕更繁重。堅持以促進人的全面發展的核心價值,就政治方面而言,就是實現人民的政治權利,這就需要政治體制改革相配套。

當前經濟、社會和人的發展中存在的一些矛盾和問題,從制度原因分析,與政府管理體制改革尚未到位有較大關系。政府管理體制改革和政府職能轉換明顯滯后,已經成為經濟、社會和人的發展的“短板”。怎么辦?

應在以下幾個方面著力推進政府管理體制改革。(1)政府職能的轉變。(2)實行四個分開,即政企、政資、政事和政介(中介組織)分開。(3)改革審批制。(4)政府管理的“層級”改革和政府部門的機構改革。此外,還有執政能力建設問題。為了實現政府職能的轉變,從而支持和利用市場的作用,有效的公共部門和更新政府的人力資本是至關重要的。

美國有兩位學者指出,“無論對經濟還是對政治而言,如何更新過時的人力資本也許都是轉軌的中心問題。”中國應大力推動官員職業化的變遷,著力培養其制定和執行改革戰略和政策的能力。

宋宏:改革30年后,國人的需求也不斷升級。按馬斯洛的需求層次論,當今人們對文化的需求日益凸顯了。如何滿足國人的文化需求,也需要從體制上作出適當安排吧?

常修澤:對,這種新需求也要求推進文化體制改革,以滿足人們日益增長的精神文化需求,特別是提供新的價值觀念和文化條件。

這方面重點是整體價值系統的改革,也就是以構建社會主義核心價值體系為基礎,推進文化的多元化。隨著民眾民主法制意識的增強和政治參與積極性的提高,人們思想活動的獨立性和差異性越來越強。同時要認識到,民主、法制等等,不是資本主義所特有的,是全世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果,也是人類共同追求的價值觀。在中國現階段,提高人的文明素質,必須尊重人類普世的文化價值,把握人類共同的文明成果。

宋宏:您談到“尊重人類普世的文化價值”,我很有同感。否認人類普世文化價值的存在,不僅與事實不符,在邏輯上也就否定了“真善美”、“人類大同”以及“共產主義理想”的合理性。普世價值的存在是客觀的,而人們對它的認知認同程度則是另一回事。不講邏輯,所謂“理論”是不可能成立的。

常修澤:我再接著說社會體制改革。過去的30年,中國的社會結構和利益格局發生了前所未有的深刻變動,同時社會新的矛盾也在出現。在這種空前的社會變革面前,需要建立一套與經濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應的新型社會體制,以處理好國富與民生、活力與秩序、多元與平衡這樣三組關系。從人的發展角度來說,應通過制度建設,使經濟發展成果更多體現到改善民生上,為人的發展創造良好的社會條件。這方面的重點是深化收入分配制度和社會保障制度改革,這是與人的發展關系最直接、最現實的一個領域。

我在前面談了收入分配改革問題,就不再說了。我想強調的是,在社會保障制度方面,除了繼續完善與城市職工和城鎮居民相關的各項保障制度外,重點是應著眼于構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系,進一步加快社會保障范圍由城鎮向農村延伸的進程,加快農村居民以及進城務工者群體的社會保障制度建設。從實際調研情況看,基金資助水平仍是明顯不足,仍無法滿足農民的基本醫療需求。因此,應進一步完善這一保障制度。

除了社會事業以外,還有社會管理的改革。在這方面,應充分發揮公眾參與整個社會管理中的作用,創建“公民社會”,實現公民管理社會的權利,以切切實實地激發社會創造活力。

宋宏:您已經談了四個方面的改革,最后應該是生態環境制度改革了。我知道,您近年提出“環境產權理論”在學界產生了很大影響。

常修澤:我近幾年力主建立“環境產權制度”,就是從產權關系上思考建立資源節約和環境保護的新體制的問題。資源節約和環境保護,不僅關系國家的可持續發展,而且關系每個人的切身利益。近年間發生的廈門PX事件、成都市民為抵制某化工項目的“散步”事件等等,都反映了生態環境問題也是社會問題。從人文主義出發,必須把資源節約和環境友好放在中國改革戰略的突出位置。資源環境問題涉及深刻的制度問題。一個是“資源有償使用制度”,一個是“生態環境補償機制”,都涉及產權的實質,即“使自己或他人受益或受損的權利”問題。所以,建立資源環境產權制度是資源節約和環境保護題中應有之義。除此之外,還應有其他的制度安排,包括資源稅、環境稅及資源價格改革等。通過上述努力,提高資源利用和生態環境質量,實現人與自然關系的和諧發展。

宋宏:我也注意研究了這個問題,深有同感。這次我們就談到這里,謝謝您。(責編:鄭釗)