發行地方政府債券的政策效應分析

睢黨臣　李牧然

摘 要:發行地方政府債券是我國應對全球金融危機的重要舉措之一。文章在借鑒發達國家發行地方政府債券的經驗教訓的基礎上分析我國發行地方政府債券的正面效應和負面效應,從而提出增強我國地方政府債券有效性的政策建議。

關鍵詞:地方政府債券 發行 政策效應 經濟發展

中圖分類號:F810.5 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-016-03

在2009年2月結束的全國第十一次代表大會第二次會議通過了在我國發行地方政府債券的決定,且在3月6日的政府工作報告中也提出了2009年將在全國范圍內發行超過2000億元的地方政府債券。這是我國應對國際性金融危機所采取的舉措之一,在我國的歷史上當屬首例。雖然發行地方政府債券是一把“雙刃劍”,既能給我國帶來巨大的經濟效應,也存在著一些負面影響。因此,筆者以此為題開展研究。

從相關文獻來看,宋立、賈康、李煒光等分析了在我國發行地方政府債券的必要性;劉華、余維彬、張云峰等則分析了發行的可行性;高正平、賓建成、毛翠英、熊曉怡等在需要遵循的原則和注意的事項方面做了研究。筆者在發行地方政府債券的正負效應的基礎上進行分析,以求為我國發行地方政府債券建立長效機制提供建設性建議,讓地方政府債券成為我國經濟發展中的不可或缺的一部分,為我國的經濟和社會和諧發展服務。

一、發行地方政府債券的正面效應

在2009年嚴峻特殊的形勢下,國家再次起用發行地方政府債券以解燃眉之急,足見其所能起到的積極作用和它在國家財政政策中的重要作用。

1.發行地方政府債券有利于有效彌補地方政府財政資金需求不足,減輕中央政府的財政壓力。由于我國各級政府之間存在著“事權”和“財權”不相匹配的問題,各級地方政府在不同程度上均存在著收入不足,即資金不充裕問題。

此次發行地方政府債券,可以有效彌補地方政府收入不足,能夠緩解地方政府在分級預算運行中因對短期公共建設等方面的高額支出,把支出高峰平滑化分攤到較長的時段中,并借助于社會資金和市場機制發揮提供公共產品的職能,有效彌補地方政府收入不足問題。比如說1998年中央財政發行的1000億元專項國債資金中有500多億元轉貸給了地方,1999年中央財政又安排了300多億元轉貸給地方,2001年中央代地方發行國債400億元,2002年預算的國債規模為5929億元,其中包括代地方發行的約250億元,這些資金都能夠增加地方政府的財政收入。另外,我國此次發行的是由中央政府代發,然后交由地方政府使用并承擔最后償還責任的類似于記賬式國債的發行方式。這樣,在制定了嚴格的管理制度之后,中央和地方政府就可以清晰地劃清各自的職責。與中央直接投資地方公共產品相比,地方政府發行地方政府債券無疑更具有信息對稱優勢,且在對地方公共物品的需求和了解信息上掌握更多更有效的信息,能夠更好地實現資源的優化配置,同樣,能夠使地方債券的還款來源得到有力的保障。這樣,就能夠減輕中央政府在提高公共產品、提供社會保障水平和提高人民生活水平等方面的責任,從而成為政府的有力臂膀,從根本上減輕中央政府的財政壓力。

2.發行地方政府債券,有利于積極應對金融危機,全面恢復穩定我國的社會主義現代化建設局面。首先,發行地方政府債券,能夠將更多的民間資金和閑散資金引入到社會主義現代化建設中來,不但能夠為地方政府提供充裕的資金發展各項地方建設、提供公共產品,有效提高人民的社會福利,提高地方政府在人們中的威信,而且能夠為主要的投資主體——商業銀行提供充裕的資金,迅速恢復在進入風暴中倍受挫折和打擊的銀行業。其次,能夠為社會各個資金短缺的中小企業和其他企業提供貸款,能夠使這些企業迅速恢復和發展,繼續為我國的經濟發展做貢獻。最后,這些企業發展了,就能夠為社會提供更多的就業崗位,解決我國所面臨的大學生和農民工就業問題,有利于維護我國社會主義現代化建設的穩定局面。總之,發行地方政府債券能夠起到促進閑置資金的利用、帶動其他類型投資的增長、擴大內需的作用,有利于籌集到足額的資金投入到基礎設施建設及其他投入不足的地方,有利于促進經濟的發展,有利于我國的社會主義現代化建設。

3.發行地方政府債券,有利于規范地方政府債務,完善地方政府財政體系建設。據財政部財科所統計,目前以直接債務、擔保債務和政策性掛賬構成的地方政府總債務已經達到了4萬多億元以上,相當于GDP的16.5%,全國財政收入的80%,地方財政收入的174.6%。盡管各級地方政府極力回避舉債數額,但據國研中心粗略估計,全國地方政府債務至少在10000億元以上,絕大多數都屬于隱形債務。而這次發行的三年期地方政府債券,不但嚴格執行了人大和中央政府的有關政策,而且規定了籌集資金所能運用的領域。財政部負責人說,地方政府債券資金主要用于安排中央投資地方配套的公益性建設項目和其他難以吸引社會投資的公益性建設項目,不得安排用于經常性支出和樓堂館所項目建設。這樣就能夠有效減少地方政府自行發行債券的風險,規范地方債務,做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規模合理化,完善我國的地方政府財政體系建設。

4.發行地方政府債券,有利于化解地方財政風險。理論上講,財政風險是否存在或者是擴大,與是否發行地方政府債券沒有必然的聯系。在只發行國債,不發行地方政府債券的情況下,如果缺乏有效的管理和控制,也可能引發和擴大財政風險;在發行國債且允許地方政府自行發行債券的情況下,如果實施有效、規范的公債管理,則不僅不會引發財政風險,相反,還可能在一定程度上化解現有風險,防范未來風險。目前,各級地方政府承擔著各種各樣的顯性和隱性債務負擔,規模難于具體確定,長期游離于公債管理框架之外,無法實施統一的監管,這不僅會縮小積極財政的實施空間,削弱財政調控力度,而且在不知不覺中日益形成對各級地方政府的巨大支付壓力,容易導致財政支付危機,是引發財政風險的主要潛在因素。當債務規模達到一定的臨界值的時候,還可能誘發金融危機甚至是政府信用危機。如果建立起規范的地方政府融資體系,將無序融資轉化為有序融資,使地方債務明確化,并使之在政府預算、法律和規范管理的框架內運行,有利于化解和規范財政風險。

5.發行地方政府債券,有利于減輕財政負擔,拓寬居民投資渠道。1998年以來在積極財政政策的指導下,我國采取了大規模發行國債的辦法解決內需不足的問題,然而過多的國債發行加大了中央政府的償債負擔,而且國債發行過多對地方政府建設帶來的擠出效應也逐步顯現出來,所以在不加大國家財政債務依存度的情況下,通過發行地方政府債券來解決國債規模過大問題也是十分有益的。按照聯合國推薦的標準,發展中國家城市基礎建設投資占固定資產總投資的9%至15%,或占GDP的3%至5%。1999年我國城市基礎設施投資完成了1592億元,雖然比1996年增長了43%,但占當年固定資產的比例僅僅為5.3%,明顯偏低。因此,在國債償債壓力巨大的情況下,發行地方政府債券無疑是一個比較好的選擇。此外,從目前我國資本市場的供給容量來看,社會閑置資金量非常大,也十分有利于地方政府債券融資方式的啟動。通過發行地方政府債券其成本是非常低的,而且在8萬億元儲蓄資金投資渠道不暢的情況下,一旦地方政府債券推出,只要品種、利率、期限、結構合理,必將出現新的火爆認購場面。

6.發行地方政府債券,有利于中西部經濟的發展,縮小東西部貧富差距。發行2009年地方政府債券,主要是為了解決新增中央投資地方配套的公益性投資項目地方政府配套資金困難問題。由于中西部地區涉及民生的建設項目欠賬較多,這次中央公益性投資項目向中西部傾斜,相應的,中西部地區配套任務較重。因此,此次發行債券就會有效解決中西部地區地方政府財力普遍較弱、籌集配套資金能力有限的問題,分地區分配債券規模,重點考慮配套需求因素,相應中西部分配到的就會比較多,這樣就有利于中西部經濟的發展,縮小東西部的貧富差距。

二、發行地方政府債券的負面效應

當然,不可否認,當一項決策制度在異國的經濟制度中雖然也使用,但很少使用,且每次使用時都慎之又慎,那么這項制度或者是政策無疑也存在著一定的負面影響。

1.發行地方政府債券,可能在競爭性領域對民間資本產生擠出效應。一方面,由于地方政府債券的特殊性,它的利率要遠高于國債,而相對于民間資本來說,更是具有著很大的誘惑。民間資本在流動性上存在著“羊群效應”,即會自動向收益率比較高的領域和行業流動,從而趨利性導致在選擇時選地方政府債券,而舍棄民間資本,當然這是在民眾對地方政府債券存在足夠信心的基礎之上,擠出效應的大小仍然取決于市場和政府政策,但是擠出效應的存在就會可能導致資本利用的失敗和低效率。另一方面,籌集的資金投資的領域過寬也會對民間資本產生擠出效應。總之,發行地方政府債券會對民間資本形成巨大的壓力,不利于從民間進一步籌集資金。

2.發行地方政府債券,可能產生“馬太效應”。馬太效應,是指好的愈好,壞的愈壞,多的愈多,少的愈少的一種現象。后來為經濟學界所借用,反映貧者愈貧,富者愈富,贏家通吃的經濟學收入分配不公現象。由于各地經濟發展狀況不同,其發行地方政府債券的定價方式和盈利水平都有所不同,這樣,不同地方政府的債券可能在市場上出現冷熱不均的尷尬局面。上海市的地方債和甘肅省的地方債,市場會選擇哪一家?結果不言自明。如果有錢的地方再提高債券的收益率,地方債市場會明顯出現一邊倒。因此,地方債券融資可能出現一定的“馬太效應”,這樣將不利于達到我國實施此項制度的預期目標,且可能產生其他一系列的問題。

3.發行地方政府債券,可能誘發地方政府行政體制風險,增加國家有關部門的監控成本。對于不同償還能力,不同治理水準的地方政府,除了體現額度的不同之外,在利率水平、市場評級等方面根本沒有任何區別。很顯然,這是一種風險較大的制度設計。由于地方政府債券的特殊性,其利率不僅比銀行利率高,并且比國債的利率還高。在這種情況下,如果沒有任何區別的在各地發行地方政府債券,無疑制度風險會非常大。中央政府之所以一直不肯賦予地方舉債權的直接原因,無疑是出于風險的考慮,對于行政架構上存在諸多治理和監督空白的地方政府而言,允許其發債很可能是打開“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否發債成功,關鍵是如何合理設計風險控制和監督機制,如果在這方面趕不上,那么發行地方政府債券的各種體制風險就會比較大,同時會將增大監控部門的監控成本,帶來很多的問題。

4.發行地方政府債券,可能產生尋租和腐敗問題。2000萬億元的發債額度,僧多粥少將導致地方之間的激烈博弈。2009年2月底3月初,中央政府在審查各地的負債問題,以確定在3月份各地的發展額度,而在中央政府2000億元地方債代發前夜,各級地方政府如何盡量爭取到更大的一杯羹?結果很明顯。在這種情況下,難免會產生高額的尋租成本和出現一些腐敗問題。另外,也要防止地方政府官員搞“政績工程”。如果發行地方政府債券所籌集來的款項沒有真正用到需要的地方,而是被官員用來搞“面子工程”、“政績工程”,就會對民眾造成對政府的進一步信心缺失,就會影響到此項政策作用的發揮。

5.發行地方政府債券,可能誘發地方政府道德風險,引發政府債務危機。有研究報告顯示,我國各級地方政府承擔的債務保守估計在4萬個億左右。顯然,個別地方政府的財政并不符合穩健性原則,負債程度甚高。這樣,發行地方政府債券,就可能會出現各個地方政府出于對自身利益的考慮,出現無限擴大支出的偏好和沖動,最后就有可能導致地方政府債務最終又變成中央政府的負債。1998年中央政府發行交由地方政府使用的“地方建設債券”,最終就因為地方無力償還而由中央兜了底。

三、我國發行地方政府債券的政策建議

為了使我國的地方政府債券能夠真正起到為我國的經濟發展增磚添瓦的作用,也為了能夠建立起地方政府債券的長效機制,我們應做好以下幾個方面:

1.應根據地方政府的償債能力和經濟波動情況發行地方政府債券。地方政府債券的發行與地方財源和財政收支規模應有恰當的配比,如果地方政府發債規模過大,會超過地方政府將來用稅收籌集資金償還債務的能力,會使地方政府陷入債務困境。在美國就曾經出現過這種情況,因此,在決定發行地方政府債券時,應根據各地的情況,由地方政府確定發債規模,中央政府協調,權力機構審批,以確保地方政務的適度和安全,在具體操作上可考慮由具有發債資格的各級地方政府在年初時提出發債申請,經省級初步審查、匯總后報請中央政府批準。國家公債管理機構可幫助地方政府測算該地方發行政府債券的可行規模,對超出該規模的可采取較強硬的、包括行政手段在內的各種制約辦法。總之,地方政府債券規模要堅持量力而行、適度規模的原則,防止政府債務危機。

2.建立統一的債券管理機構和債券風險評價指標體系。各地要相應成立獨立的地方債券監管管理機構,并實行垂直管理,直接對上一級負責的對口機構原則,與此同時,制定一套完整的債券風險預警機制,科學合理地制訂各項財政風險監控指標,對地方政府債券的運行進行全方位的、全過程的分析、預測和監控,對地方債券可能出現的風險應及早預警,防患于未然。完整的預警機制至少應該能夠發揮預警功能、實時監控功能和風險預算三項功能。我國在構建地方財政風險預警系統時要堅持適用性和動態性原則,這將有助于指導人們通過積極的實踐活動,最終為地方債券風險預警機制的建立找到更具有實用價值的指標體系。

3.建立債券保險制度。為推動我國地方政府債券市場的發展,增強地方政府債券的吸引力,減少地方政府公用設施建設的融資成本,防范和降低償付風險,應大力發揮金融擔保和信用保險公司的作用,可要求國有保險公司積極擴大信用保險業務,也可以借鑒外國的經驗,由一家國內保險公司和一家熟悉全球信用市場的國家保險公司合資成立專門從事債券擔保的公司,做好專業性債券擔保業務的各項準備工作。在這種情況下,投資者只需要評估這家合資公司的信用價值,而不要過于關注一個特定省、市或借款人的信用,保險公司可在其擔保而節省的發行債券成本中收取費用。目前在美國市政債券市場上,有十多家專業的市政債券保險公司,已經成為一種產業,并成立了行業性組織“金融擔保保險協會(AFGI)”。市政債券的保險是指在債券發行人實際并未支付債券本息時,由保險公司承擔償付的義務,對于債券的購買者而言,一方面可以加強債券清償的保障程度,另一方面,評級機構也可以據此給予債券更高的評級,實現信用增級,同時還可擴大債券持有人所持債券的交易能力。

4.需要強化信息披露機制,保持較好的體制環境建設。財政部應建立全國性的地方政府債券信息管理系統和債務預警指標體系,定期在公開媒體上披露地方債的財務信息,確保公眾的知情權和監督權,并定期向地方人大和國家審計機構報告,而各級地方政府也應該同樣地公開信息并確保資金的適應范圍,切實保證發行地方政府債券的有效性和實用性,否則一系列的道德風險和其他行為就有可能影響債券資金的歸還,引發新的政府信用危機,極可能進一步誘發我國的金融危機,使得我國的經濟再次陷入寒冬。

5.需要有體制制度健全的資本市場。完備的資本市場是債券繁榮的關鍵,脫離債券的“載體”,研究其發行是沒有意義的。美國、英國和日本被稱為世界上最大的三家資本市場,繁榮的資本市場為國家經濟發展提供了良好的運行環境,極大地促進了企業和城市環境的發展。根據2004年7月數據顯示,我國的公募基金凈值3000億,股市市值4萬億,債券市場交易品種則主要以國債為主,交易品種單一,基本沒有發揮出企業及地方政府融資的功能,而國外發達的債券市場主要依靠“機構”間交易。債券投資需求的資金量比較大,這就限制了部分散戶的進入,因此要發展債券市場,需要培育機構投資者,有了一定的基金規模,解決了地方政府債券的載體,才能使地方債券市場順利發展起來。

6.應借鑒發達國家市政債(下轉第20頁)(上接第17頁)券的融資經驗,建立規范化的地方政府融資渠道。在大多數發達經濟國家,地方政府發債是一個普遍的現象。在美國、日本、英國、法國等國,都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方政府債券市場成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分,在這些國家的經濟發展尤其是地方經濟的發展中扮演著十分重要的角色,發揮著十分重要的作用。例如,美國具有世界上最發達的地方政府債券市場,美國的州和地方政府發行許多不同種類的市政債券,而且今年來,這種市政債券已經成為其金融體系中最活躍、增長最迅速的一部分,市政債券與國債、抵押貸款債券、公司債券等共同構成了美國品種豐富的債券市場。相比之下,我國的債券市場還極不完善,不僅債券品種少,而且在發展速度上也比股票市場、投資基金遜色,因此債券市場的發展應成為下一階段我國資本市場發展的重點之一。

【基金資助:陜西師范大學“211工程”三期重點學科建設項目:“中國特色社會主義發展經濟學研究”】

注:1.資金缺口應為短缺的資金,故為負值。

2.資料來自于《2008年中國統計年鑒》和作者的相關計算。

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(作者單位:陜西師范大學商學院 陜西西安 710062)(責編:呂尚)