淺議《企業國有資產法》的缺憾與對策

趙　梅

摘 要:剛剛出臺的《企業國有資產法》實現了我國依法監管經營性國有資產的目標,但由于立法范圍不包括行政事業性國有資產和資源性國有資產,導致大量的國有資產的監管沒有法律依據;由于政府部門改革仍未完成,導致沒有徹底實現“政資分開、政企分開”的目標;由于國有企業信息公開沒有具體要求,導致社會公眾監督可能流于形式。這些問題不盡快立法解決,仍將嚴重威脅到國有資產的完整與安全,阻礙社會主義市場經濟的發展。

關鍵詞:《企業國有資產法》 缺憾 對策

中圖分類號:D922.292 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-063-02

經過15年的立法歷程,跨越三屆全國人大,2008年10月28日十一屆全國人大常委會第五次會議經表決,高票通過了姍姍來遲的一部法律——《企業國有資產法》,這部法律已于2009年5月1日起實施。隨著我國世界首部企業國有資產法的出臺,使我國35.5萬億元的國有資產實現了依法監管,給我國國有資產管理帶來新局面。這部法律不僅體現在正式建立了國有資本經營預算制度、嚴格界定了國家出資企業及其管理者國資委作為“干凈”出資人的法律地位,并使其有了操作的基礎,使國有企業改制與資產轉讓有了較明確的法律依據,同時也規定了國企高管不得隨意進行三類兼職、主要負責人應接受經濟責任審計、出資機構須對國資保值增值負責等亮點,但也同時存在立法范圍偏窄、信息披露不夠導致監管力度尤其是公眾輿論監督不足、多政府部門擔任出資人導致“政資不分、政企不分”的情況依舊沒有徹底解決等問題,這些都是這部法律的瑕疵與遺憾之處。這些問題不盡快立法解決,仍將嚴重威脅到國有資產的完整與安全,仍將造成大量國有資產的流失,仍將產生嚴重的腐敗與不公平。

一、立法范圍偏窄的弊端與對策

1.國有資產的概念。為說明此次頒布的《企業國有資產法》立法偏窄的問題,首先應了解什么是國有資產。國有資產指的是全民所有即國家所有的財產以及附著于這些財產之上的權利,根據國有資產的性質可分為以下三類:

一是經營性國有資產,即投入企業生產經營或者按企業要求經營使用的國有資產,也就是《企業國有資產法》所指的國有資產。這部分資產約占國有資產總量的80%,是社會主義發展的經濟基礎。

二是非經營性國有資產,又稱行政事業性國有資產,是指不投入生產經營,而由國家機關、事業單位和社會團體(統稱行政事業單位)用于國家公務和社會公益事業的國有資產,以及尚未啟用的國有資產。在我國的國有資產中,非經營性資產雖然所占比例較小,但在整個社會系統中處于關鍵地位,對政治、經濟和社會的發展都有舉足輕重的作用。

三是資源性國有資產,即國有自然資源。自然資源是不通過人類勞動而在自然界運動中形成的,在一定條件下有經濟價值的物質和能量。它作為人類生存的根本和人造財產的源泉,在人類社會的發展中具有無法取代的地位和作用。

2.立法范圍偏窄產生的弊端。由于此次頒布的《企業國有資產法》中的企業國有資產所涵蓋的國有資產范圍僅僅指經營性國有資產,并不包括非經營性國有資產和資源性國有資產,導致非經營性國有資產和資源性國有資產的監管仍缺乏直接的法律依據,會導致這些國有資產監管缺失,管理混亂。

行政事業性資產雖然屬于非經營性國有資產,但其普遍也在進行經營活動,如科學、教育、文化、衛生等事業性單位,實質都在進行經營,尤其在普通公民眼里,這些單位與民航、鐵路、通信行業的經營并無二致,這些單位同樣存在巨大的盈利或巨額虧損。由于此次立法不包括這部分國有資產,只能根據2006年5月30日中華人民共和國財政部頒發的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》進行管理,難以遏制導致這部分國有資產流失、使用效率低下的現象而無人問津。這些暫行辦法的法律權威性較差。

更為嚴重的是資源性國有資產,如土地、礦產、海洋、河流、灘涂、林地等,特別是林地,資產總量非常之大,其他如礦產、土地等自然資源因為是潛在的國有資產,雖然沒有以價值形式直接體現在國有資產總量中,但這部分資產才是更重要、更龐大、更關系到社會主義市場經濟能否持續發展的國有資產。由于沒有法律的約束、嚴重的地方保護主義、只顧眼前的短視行為,一方面導致大量礦藏、海域等資源性國有資產隨意賤賣;另一方面又導致自然資源開發利用率極其低下。由于這些國有資產也不在此次立法范圍之內,導致以前直到今后可能相當長的一段時期的監管缺失,尤其是在可持續發展的觀念、戰略和模式日益為世界各國所重視的今天,礦產、森林、水源等自然資源更是受到各國的特別重視。我國作為一個自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國家,如果這部分國有資產監管不好,導致的結果不僅是國有資產的流失,也不僅是貪污腐敗,更關系到我們國家的社會主義經濟能否持續發展,關系到國家的穩定,關系到子孫后代的生計問題。

3.解決立法范圍偏窄的對策。正是由于以上企業國有資產法立法范圍偏窄容易導致的諸多問題,我們更迫切需要一部涵蓋所有國有資產的法律——《國有資產法》,或以《企業國有資產法》的實施為契機,盡快出臺我國的《行政事業單位國有資產法》和《國有自然資源資產法》來維護國有資產權益,保障國有資產安全,防止國有資產流失,實現依法治國的理念。

二、《企業國有資產法》規定的國有資產監管體系不具體、不完善,過于原則化導致的弊端與解決對策

1.《企業國有資產法》規定的國有資產監管體系不具體、不完善,過于原則化導致的弊端。《企業國有資產法》第七章規定了國有資產監督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監督等構成。據統計,截至2007年,我國共有國有企業11.5萬戶,如此眾多的國有企業,既有大型中央企業、大型上市國有控股公司,也有無數的中央企業、大型控股公司控制下的子公司、孫公司、曾孫公司,僅靠人大常委會、政府及政府審計機關去監督管理是遠遠不夠的,所以《企業國有資產法》第六十七條規定:“履行出資人職責的機構根據需要,可以委托會計師事務所對國有獨資企業、國有獨資公司的年度財務會計報告進行審計,或者通過國有資本控股公司的股東會、股東大會決議,由國有資本控股公司聘請會計師事務所對公司的年度財務會計報告進行審計,維護出資人權益。”顯而易見,會計師事務所的監督是政府審計機關的補充,且不具有強制性,也就是政府審計機關未進行審計的國有企業,可聘請會計師事務所進行審計也可不進行審計,從而造成對部分國有企業的監管空白。《企業國有資產法》第六十六條規定:“國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況,接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告。”此條款僅對政府部門即國有資產委托人所管理的國有資產狀況與國有資產監督管理工作情況進行公開,接受社會公眾監督,但對國有企業的經營活動情況是否公開沒有涉及,《企業國有資產法》也未強制要求其公布經濟信息,而且某些國有企業可能多年不經過政府審計機關審計或會計師事務所審計,所披露的信息質量參差不齊,從而導致社會公眾事實上根本無從進行監督。

2.《企業國有資產法》規定的國有資產監管體系不具體、不完善,過于原則化的解決對策。一是完善《企業國有資產法》的有關監管條款或制定相關企業國有資產監管細則,對未經政府審計機關審計的擁有國有資產的企業年度財務會計報告必須經會計師事務所審計。為保證審計質量,降低審計風險,對擁有國有資產的企業進行的審計業務納入政府采購目錄范圍,通過政府招標實行集中采購,擁有國有資產的企業必須通過政府采購渠道聘請的會計師事務所進行審計。二是充分引入信息披露制度,眾所周知,有太多的侵吞國有資產的惡性例子,從過去和其他國家的經驗來看,國有資產產權無論如何分配,最終總要由某些具體的個人來行使,國有資產的運營和管理,在很大程度上是在市場上運作的,必須依靠具體當事人的商業判斷。因此,我們必須設計一個體制,既讓商業判斷發揮作用,又可以保證這種判斷不會被當事人濫用。我國上市公司強制信息披露制度和證監會、公眾的充分監督,就是非常好的監督體制,我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度,特別是涉及國有產權的交易及財務會計報告必須實行充分實行公開原則,通過信息披露才能充分發揮公眾和輿論監督作用。也就是說,我們可以將證券法上的強制性披露機制引入國有資產管理,要求各國有企業(尤其是未上市企業)將涉及國有資產的重大交易的情況和財務狀況、經營結果向國有資產管理部門進行登記并對公眾進行披露,只有保證公眾的充分知情權并發揮“陽光防腐劑”的作用,才能有效地予以監督和控制。當然,公開并非是最終的目的,但沒有公開就談不上公眾、輿論的監督;公眾、輿論監督的最終目的是保證交易的公正性和國有企業經營是否良好。僅僅要求公開信息披露,僅有公眾、輿論的監督還遠遠不夠,還要有強大的事后監督手段,否則我們最終收到的會是一大批一文不值的虛假材料。在這方面,保證有關機構的有效監督,保證司法機構的最后打擊是相當重要的。當然,如果涉及國家安全和國家秘密的特殊企業,如軍工企業可以另行規定監督管理辦法。

三、《企業國有資產法》仍未徹底解決多政府部門作為出資人導致“政資不分、政企不分”的問題

1.“政資不分、政企不分”的弊端。所謂“政”的職能,即作為政權主體而對社會、經濟實施管理的職能,就其內容可稱社會經濟管理職能,就其形式可稱行政管理者職能;所謂“資”的職能,即作為國有資產所有權主體支配國有資產的職能,通常稱所有者職能;所謂“企”的職能,即作為國有企業法人財產權與經營權,通常稱經營者職能。

《企業國有資產法》一方面規定履行國有資產出資人職責的機構主要是各級各地國有資產管理機構即國資委,并明確了國資委職能,為國資委行使職權提供了保障,明文規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利,即“管人、管事、管預算”。同時法律要求國資委等機構除履行出資人職責外,不得干預企業經營活動,這就將其監督管理職能剝離出來,基本實現了“政企分開、政資分開”,有利于國資委集中精力做好國有資產的保值增值,做一個稱職的“老板”。另一方面《企業國有資產法》同時規定其他政府部門也可以擔任出資人,導致仍存在“政資不分、政企不分”計劃經濟遺留問題,如像鐵道部這樣的機構,既是“老板”又當“婆婆”,既是“運動員”又是“裁判”,超越公司法干預企業自主經營的權利,不利于平等競爭,不利于維護國有資產所有者權益,也不利于提高行政效率。

2.解決“政資不分、政企不分”的對策。只有徹底改革,才能實現國有資產管理“政資分開、政企分開”目標。為實現這一目標,最簡單有效的渠道就是履行國有資產出資人職責的唯一機構只能是各級各地國有資產管理機構即國資委,其他政府部門只能履行有關監管職責,不再擔任出資人。如果其他政府部門擔任出資人,那么必須將該政府部門的監管與營運權予以剝離,只有這樣才能徹底解決計劃經濟遺留下的“政資不分、政企不分”問題,使我國國有資產管理全面走向社會主義市場經濟道路,才能使國有企業充分享有有關企業(公司)法律中的權利,促進企業平等競爭,提高國有資產經濟效益與政府機構行政效率,真正實現國有資產的保值增值,從而切實維護國有資產所有者權益。

總而言之,《企業國有資產法》的頒布固然存在許多缺憾,如果能以此為契機,總結該法實施后的先進經驗與教訓,盡快出臺完備的、廣義國有資產的《國有資產法》,使我國的所有國有資產全部置于法律保護之下,以維護國有資產權益,保障國有資產安全,防止國有資產流失,真正實現依法管理所有國有資產,實現社會主義依法治國的理念,才能更快、更好地實現社會主義和諧發展、科學發展的目標。

參考文獻:

1.中華人民共和國企業國有資產法.2008年10月28日十一屆全國人大常委會第五次會議通過

2.李曙光.《企業國有資產法》六大創新與突破.法制日報周末版,2008.11.2

3.屈茂輝.中國國有資產法研究.人民法院出版社,2002

(作者單位:太原鐵路局多元經營管理處 山西太原 030000)

(責編:鄭釗)