淺談《企業國有資產法》中國有資產轉讓

童麗麗

摘 要:《企業國有資產法》實施以后,以法律的形式對現有的產權轉讓各項管理辦法予以確認。即把實踐證明是正確的、成功的有關國有資產管理的主要措施、辦法制度化、法律化,其中包含著一些意義重大的創新。文章就國有產權轉讓中國有資產定義、國有資產轉讓批準、國有資產評估、國有資產轉讓公開交易、國有資產轉讓的關聯交易及法律責任等問題進行探討。

關鍵詞:國有資產 轉讓 評估 交易

中圖分類號:F273.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-070-02

我國國有資產監督管理的立法有兩次明顯的轉折,其一是2003年國務院發布的《企業國有資產監督管理暫行條例》,其二便是2008年10月28日通過,2009年5月1日實施的《中華人民共和國企業國有資產法》。前者伴隨著國有資產監督管理委員會的成立,起到了劃分職權、明確監管的作用;后者則以法律的形式,確認和鞏固了我國國有企業改革三十年來的經驗和成果。

從規范國有產權轉讓的角度看,《企業國有資產法》區別于《公司法》和《物權法》之處在于其沒有對現存的相關制度、條例、規章等進行較大的更改,而是以法律的形式對現有的各項管理辦法予以確認。即把實踐證明是正確的、成功的有關國有資產管理的主要措施、辦法制度化、法律化,其中包含著一些意義重大的創新點,為后續細則的出臺打造了一些空間。

一、國有資產定義

《暫行條例》定義的企業國有資產包含三個方面,一是國家對企業各種形式的投資,二是投資形成的權益,三是依法認定為國家所有的其他權益。這個定義,既包括具體資產,也包括股權,還可包括非股權形態的權益。《國資法》所稱的“企業國有資產,是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”這個定義可以近似地理解為股權,根據這一條文限定,企業國有資產在法律意義上具有兩個特征:一是由國家作為主體以各種形式對企業的出資形成的;二是由國家作為出資人對出資企業所享有的一種權益。這部法律規定的國有資產是國家作為出資人享有的資產收益并參與企業重大決策和選擇企業管理者等股東權利,而不是指國家出資企業的廠房、機器設備等不動產和動產。

但是國家對企業出資形成的權益是有延伸的,這種延伸可分成兩層含義。第一層是國家出資企業以出資人身份對外投資形成的權益,對于履行國家出資人職責的機構是權益的延伸。如果國家出資企業轉讓對外投資,雖然不會涉及國家出資的投資關系,但國家出資企業因轉讓投資所產生的損益而導致企業凈資產的增減變動,也必然會使作為國家出資人的權益受到直接影響,轉讓投資權益價值的高低直接在出資企業當期的損益報表中體現出來,因而也直接關系到履行國家出資職責機構的投資收益。因此國家出資企業轉讓對外投資形成的權益也是一種國有資產轉讓行為,其轉讓也應當按照企業國有資產轉讓的規定執行。這是國家出資企業作為股東轉讓被投資企業的股權,轉讓主體是國家出資企業,客體是被投資企業的國有股東權益。第二層是國家出資企業轉讓本身占有的資產,即除對外投資以外的其他法人財產的轉讓。也應當按照國資法的規定通過產權市場進行。上述兩層含義的轉讓行為國有資產監管機構可以通過規范出資企業章程予以管理。

另外,筆者認為企業改制也是國有資產轉讓行為之一,《企業國有資產法》有一個比較明顯的創新,就是明確定義了“企業改制”,僅含三種情形:一是國有獨資企業改為國有獨資公司;二是國有獨資企業或公司改為國有控股公司或非國有控股公司;三是國有控股公司改為非國有控股公司。除此之外,不影響控股地位的國有資產轉讓行為均不屬于“企業改制”。該法定義“企業改制”當然具有多方面的影響,其中之一可能就是加強對涉及控股地位等國有股權轉讓的監管,同時弱化對不涉及控股地位等國有股權轉讓的監管。但這一點在該法中并沒有明文支持,有待后續規定的進一步明確。而《暫行條例》未明確定義企業改制。

對于次級企業監管的弱化,則早在2003年國資委3號文中就有了體現。該文規定,所出資企業決定其子企業的國有產權轉讓,其中,重要子企業的重大國有產權轉讓,需要同級國資部門會簽財政部門后批準。可見,對于企業轉讓其間接持有的國有股權,一般來說不再需要行政審批,而只需要作為其股東的一級國有企業同意即可。

二、國有資產轉讓批準

3號令第二十五條規定,國有資產監督管理機構決定所出資企業的國有產權轉讓。其中,轉讓企業國有產權致使國家不再擁有控股地位的,應當報本級人民政府批準。《企業國有資產法》第五十三條規定,國有資產轉讓由履行出資人職責的機構決定;履行出資人職責的機構決定轉讓全部或者部分國有資產,致使國家對該企業不再具有控股地位的,應當報請本級人民政府批準。這里涉及到國資部門直接監管企業的層級問題,但法律并沒有規定。

在目前階段,國有資產轉讓的批準主體包括各級監管部門和所出資企業,即一級企業。其中,對于各級政府直接出資的一級國有企業,由該級政府的國資監管部門批準;對于其間接持股的次級企業,由該一級企業批準,而不再由國資監管機構直接審批。當然,符合特定條件的還需要報同級政府批準。

注重以完善公司治理的方式來實現對企業國有資產的保護,可以算是《企業國有資產法》又一個較突出的特點和創新了,其第十七條第二款便規定國家出資企業應當依法建立和完善法人治理結構,建立健全內部監督管理和風險控制制度。

該法的第三十四條和四十條規定,重要的國有獨資企業、國有獨資公司、國有控股公司的合并、分離、解散、申請破產等,以及企業改制,“履行出資人職責的機構在做出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會會議、股東大會會議的股東代表做出指示前,應當報請本級人民政府批準。”這表明,涉及國有企業分立、合并、解散、破產、改制等重大行為的,政府審批行為在時間上先于股東大會決議。而在此之前的各項文件均無此規定,相反,3號文甚至要求政府審批的報批文件中就包括公司內部決議文件。

對于政府審批這個環節在整個程序時間節點上的變動,實質上體現了對公司內部決策機制的重視和維護,有效防止了因政府的行政審批行為造成對公司內部決策機制的干預和破壞。這也與該法第十四條第二款吻合:履行出資人職責的機構應當維護企業作為市場主體依法享有的權利,除依法履行出資人職責外,不得干預企業經營活動。

三、國有資產評估

資產評估,是企業國有產權轉讓的基礎工作,通過提供客觀價值標準的方式防止國有資產的賤賣,是從交易價格角度保護國有資產的有效方法。實踐中,一般將經過評估并經認可或核準的價格作為交易價格的依據,當交易低于評估價格90%的時候,必須暫停交易,待獲得原批準機構同意后方可繼續交易。

《企業國有資產法》明確了應當進行資產評估的情況,一是第四十七條從企業性質方面作了規定,即“國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制、轉讓重大財產,以非貨幣財產對外投資,清算或者有法律、行政法規以及企業章程規定應當進行資產評估的其他情形的,應當按照規定對有關資產進行評估。”但對參股企業所列上述情形未作明確規定。二是第五十五條從行為形式上作了規定,即“依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為(按照國家規定無償劃轉國有資產的除外)”,“應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者有履行出資人職責的機構報經本級人民政府核準的價格為依據,合理確定最低轉讓價格。”也就是說只要存在國有資產轉讓行為的,無論是否是國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司,均要進行資產評估。現行12號令中規定“國有獨資企業與其下屬企業(事業單位)之間或其下屬獨資企業(事業單位)之間的合并、資產(產權)置換和無償劃轉”可以不對相關國有資產進行評估。這也是符合《企業國有資產法》精神的,因為上述行為并不發生國有產權的最終轉讓。

四、國有資產轉讓公開交易

《企業國有資產法》第五十四條規定:“國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外,國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息,征集受讓方;征集產生的受讓方為兩個以上的,轉讓應當采用公開競價的交易方式。”這是我國首次以立法形式規定了國有資產轉讓的方式,以法律形式確立了產權交易市場的地位和作用。國有資產轉讓,按照等價有償的市場原則,如實披露有關信息,征集受讓方,公開、公平、公正地運用產權交易市場的價格發現機制,實現市場化交易,已經成為法定的程序和方式。

需要注意的是,不論《企業國有資產法》還是上述其他文件,均要求公開交易,但在特殊情況和履行特別的批準程序下,允許協議轉讓。2006年《關于企業國有產權轉讓有關事項的通知》列出了允許協議轉讓的條件:①關系國民經濟關鍵行業的,轉讓后仍保持國有控股;②如果轉讓行為發生在所出資企業內部,則轉讓方和受讓方應為所出資企業或其全資、絕對控股企業。

但是實踐中,符合了上述兩個條件之一,并不意味著一定可以協議方式轉讓,還需要“按照轉讓方的隸屬關系,中央企業由國務院國資委批準,地方企業由省級國資監管機構批準”。所以在轉讓國有產權的實踐中,仍然要以公開市場交易為原則,以協議轉讓為例外,因為審批部門對協議轉讓的批準非常謹慎。

五、國有資產轉讓的關聯交易及法律責任

《企業國有資產法》第五十六條規定:“法律、行政法規或者國務院國有資產監督管理機構規定可以向本企業的董事、監事、高級管理人員或者其近親屬,或者這些人員所有或者實際控制的企業轉讓的國有資產,在轉讓時,上述人員或者企業參與受讓的,應當與其他受讓參與者平等競買;轉讓方應當按照國家有關規定,如實披露有關信息;相關的董事、監事和高級管理人員不得參與轉讓方案的制定和組織實施的各項工作。”這一規定明確了無論誰參與受讓國有資產,都應當遵循公開、公平、公正”原則。第八章第七十二條明確指出:“在涉及關聯方交易、國有資產轉讓等交易活動中,當事人惡意串通,損害國有資產權益的,該交易行為無效。”這一規定從根本上保證了國有資產交易的追查制度,即便是已經完成交易的項目也要接受審查,并且一旦出現問題則視為無效。

參考文獻:

1.鄭淑娜等.中華人民共和國企業國有資產法解讀.上海:上海社會科學院出版社,2009

2.楊景宇,安建.中華人民共和國企業國有資產法釋義.中國市場出版社,2008

3.帥長紅.企業國有產權轉讓管理暫行辦法實施手冊.吉林科學技術出版社,2004

4.國務院國資委、財政部.《關于企業國有產權轉讓有關事項的通知》,2006.12

(作者單位:寧波市國有資產管理委員會 浙江寧波 315000)

(責編:廉靖)