持續改進高校預算管理探討

郭　宏

摘 要:根據教育部、財政部頒發的教財[2007]1號文件第十三條的規定,“高等學校應加強預算管理與控制,強化預算的權威性與嚴肅性,充分發揮預算在資源配置中的主導作用。”高校預算管理的持續改進是一個長期任務。文章以“做事”與“籌錢、花錢”的有機融合為切入點與視角,重新詮釋高校預算管理的重要性,分析高校預算管理實踐中的認識誤區和存在的問題,進而提出持續改進高校預算管理的幾點建議。

關鍵詞:高校預算管理 管理流程 績效評價 持續改進

中圖分類號:G647 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-099-02

引言

高校的正常運行與穩健發展離不開“經濟”,離不開收收支支。“凡事預則立,不預則廢。”將一定期間內(通常為一年)學校要做的事按計劃、有步驟地配置以相應的經費保障,并對經費使用的進度、經費使用的效益效果進行跟蹤監督檢查評價,就是預算的全過程管理,也是高校籌錢、花錢與做事的有機融合。研究作為高校財經管理核心的預算管理,如何以貨幣形式準確表達學校的全面運行計劃,如何將校內的作業責任層層分解到個人并敦促個人為其業績負責,如何規范預算管理流程,如何加強預算管理內部控制等,對促進學校有限的教育資源配置趨向帕累托最優具有極其重要的意義。

本文從高校預算管理實務出發,分析歸納高校預算管理實踐中的現象與問題,以“做事”與“籌錢、花錢”的有機融合為切入點與視角,重新詮釋高校預算管理的重要性,分析高校預算管理實踐中的認識誤區和存在的問題,進而提出持續改進高校預算管理的幾點建議。

一、高校預算管理的重要性

1.預算收支計劃是做事計劃的具體落實。學校要做事,必須先要心中有數,然后看是否能籌到錢。有錢才能辦事,先要有做事的規劃及計劃,然后有收入計劃,再有支出計劃。先算后花,將做事計劃具體落實。

2.預算管理是單位做事、籌錢、花錢規范管理的牛鼻子。學校要穩健發展,必須遵紀守法,做事、籌錢、花錢要符合國家及主管部門的規定。國家規定實行大收大支,一切收支都要納入預算,還要符合政府采購、財政收支國庫直接撥付的有關規定,資金的籌集、使用過程、使用效益效果等要接受財政、教育、審計等行政主管部門的檢查與監督。特別是近年來,不少高校的財政預算執行要接受人大全程跟蹤監督,這對高校經濟運行、預算管理的合法性、規范性、效益性提出了更高的要求。高校通過收支預算體現學校預算年度內要做的事情,預算一旦確定后,嚴格執行并定期進行執行差異分析,有利于總結經驗教訓,便于以后年度通過預算編制與調整達到“做事”目標。抓住了預算管理這個牛鼻子,高校的經濟運行就能持續有序,學校的資源配置才能更有效率。

3.預算編制的準確性及預算執行的效益性是學校各級負責人管理水平的綜合體現。預算,不僅僅是財務預算,更不僅僅是財務做的預算,而是高校各院系、各部門當家人共同做的預算。預算管理,也不僅僅是財務部門的主要工作,而更是各單位、各部門當家人的管理工作。預算編制的準確性、預算執行結果的效益效果性體現了各院系、各部門當家人當家理財做事的綜合水平。

4.加強預算管理是促進學校干部廉政建設的需要。預算管理,不外乎收支兩個大的方面的約束。一是規范收入管理,理清收入來源、渠道與計劃金額,防止亂收費和私設“小金庫”;二是規范支出管理,促進教育資源支出結構優化,該保證的支出要充分保證,不合理的支出堅決砍掉,防止浪費,聚合學校有限財力用到刀口上。預算約束,是對干部約束的一個重要方面,也是促進干部廉政建設的一個重要方法及手段。

二、高校預算管理中的認識誤區

1.誤解預算編制的起點不是“事”,而是“錢”。學校有些同志認為,領導給多少錢,我就干多少事,沒錢我就不做事。但是作為一個單位、一個部門,生存的前提條件是要“做事”,在為社會、為學校相關部門提供產品與服務。高校及其所屬院系、教學管理及教輔部門、管理及其他支持服務部門要生存、要可持續發展,同樣必須要“做事”。各院系及部門可根據學校的中長期規劃及年度規劃,將要做的事情細化,再輔以經費預算。在學校統籌安排確定預算后,要做的“事”及要籌集的“錢”和要花費的“錢”才能有機融合起來。

有些同志編制經費預算“頭戴三尺帽,隨時準備砍一刀”。資源使用部門與資源配置領導之間存在著“博弈”。但學校如果實施“事”的完成情況與“錢”的花費情況相結合的業績考評,將會減少這種“博弈”。

2.誤認為誰要來的錢誰做主。一些專項項目負責人認為,其要來的專項資金想怎么花就怎么花,花在哪個方面都可以。我國絕大部分高校屬于全額撥款的一級預算單位,不管什么渠道什么資金來源,其支出都要符合國家及高校的財經法規,其收入來源、票據使用、支出比例、支出內容等都要符合有關規章制度。

3.誤會年底財務“催花錢”而不是“催辦事”。一般到11月至年末,學校的一些部門可能會接到財務部門的電話,要趕在12月30日前完成財政預算收支計劃,否則按照現行規定學校的財政撥款會被“歸零”處理,一些同志誤認為財務部門這是在催著突擊花錢。其實,財務不是在“催花錢”,而是在“催辦事”。錢沒有按計劃花完,除了有關部門厲行節約的因素外,絕大多數是部門未能按期完成“做事”計劃。如果因為相關部門不能及時辦事而使得財政撥款額度作廢,對學校而言,也是一種損失。學校當年要辦的事情未辦好,以后年度要辦卻不一定能得到財政資金資助。

在預算執行過程中,也不排除存在著個別部門年末突擊花錢現象,這不僅說明該部門(或該專項)的預算編制計劃與實際偏差較大,還說明部門負責人或項目負責人未按計劃辦事,未按規定接受預算約束。

三、高校預算管理中存在的問題

1.重收入籌集、輕支出控制,重項目投入、輕項目績效評價。創收、資金籌集因為直接關系到現金流入,學校一般都非常重視,但是學校支出的規模、支出的效益效果往往被忽視或輕視。學校預算編制一般遵循的是“以收定支,收支平衡”的原則,收入確定后,先保障人員經費及應付學校“開門七件事”的維護維持性的剛性支出,若有余錢再用于學校發展性支出,這種思路在預算管理實踐中輕視了支出的有效控制。在高校的預算執行過程中,項目的立項可行性論證、項目預算執行的過程偏差分析、項目完成后的績效評價尚有欠缺,有待改進。

2.預算編制的真實性、準確性有待提高。學校各部門的預算特別是各種資金來源的專項項目支出預算仍然存在真實性、準確性不夠的現象。一些項目執行起來偏差較大,甚至有的項目只是套用原項目名稱,而執行內容完全與預算不一樣。有的項目,實施招投標的標的甚至超過原預算的50%。專項項目預算追加、項目預算變更也未嚴格履行預算追加、預算變更的程序與手續。

3.預算責任分解不及時。有些專項是由學校的有關職能部門統籌管理,其預算責任要層層分解到具體執行人員手中,個別項目如果分解下達不及時,造成當年專項預算不能當年完成。例如學科建設專項、精品課程建設專項由院系或教學資源建設歸口管理部門統一管理,經費預算額度確定后,再進行相應的學科建設、精品課程建設項目申報評審,預算執行進度受到嚴重影響。

4.非財政撥款專項缺乏預算控制。除了財政預算由財務部門歸口統一上報下達外,高校內的其他資金來源的專項如教育主管部門及其他部門撥入的、其他渠道申請得到的專項,其預算編制、預算執行明細、預算執行績效相對于財政專項而言缺乏規范的管理。預算編制的上報、預算明細等事先并未在財務部門備案,一筆資金到賬,財務人員不知道是主人是誰,也不知道是什么項目的資金。好不容易找到“錢”的主人了,由于沒有預算支出明細,財務無法按照預算控制其支出明細項目內容及金額。而專項在項目結題或結束時往往要接受審計檢查與監督,這時候再補預算明細,造成工作效率降低。由于非財政撥款專項缺乏嚴格的預算控制,項目預算管理不嚴,項目執行績效打折,資金使用很不規范,有擠占挪用、損失浪費現象。

5.預算編制質量、執行情況好壞與部門負責人(項目負責人)績效考評獎懲脫節。高校所屬的一些單位和部門是以單一經濟指標方式約束激勵的,一些下屬單位或職能部門的預算極其簡單,只有收、支、余三個大數,沒有相應的收支明細。并不是這些負責人胸無計劃,實際上,收支明細都在這些單位或部門負責人的心里。預算越明細,約束越嚴格,如果預算編制質量、預算執行情況與單位或部門的績效考評獎懲脫節,預算編制主體不會將預算明細,也不愿嚴格執行預算。

6.專項預算執行情況的監督檢查有待加強與深化。對于校內的專項,部分高校目前基本上沒有績效評價過程,一些專項連簡單的驗收過程都沒有,單位花了錢,卻很少有書面驗收合格的資料留存備查;另外,對大額專項資金預算執行情況未實施全面監督檢查,對小額專項資金預算執行情況未實施抽查,也未對專項的預算執行差異剖析原因。沒有第三方的參與和監督,就不能營造良好的預算管理內部控制環境,也不利于以后的預算管理工作的改進與提高。

四、持續改進高校預算管理的建議

1.先事后錢,明確預算編制依據。事權決定財權,學校和院系、職能部門根據目標、規劃、計劃、具體項目,確定一年要做的具體的事情,編制業務計劃,作為預算編制的基礎。

預算將學校內部的作業責任分派到院系、職能部門及具體個人,并讓這些部門負責人及項目負責人能對其業績負責。

2.加強預算編制與管理的制度建設,規范預算管理流程與責權劃分。高校應結合學校預算管理的實際情況,對原有的預算管理、財務內控制度進行修訂完善,規范預算管理流程并加強宣傳;明確各所屬單位、部門在預算管理中的角色、職責、權利;在預算流程控制上強化學校業務歸口管理的職能部門的作用,如設備更新、添置、維修預算先由設備管理部門審核把關,對外投資預算由財務部門審核把關,信息化建設預算由信息管理中心審核把關等等;在各業務部門或專項負責人進行各類專項預算編制申報時,歸口財務管理部門或預算管理辦公室統一匯總上報,至少要抄報財務部門一份備案;在預算審批中,先進行“事”的審核再給予“錢”的配套,“事”的審核由學校各業務歸口管理的職能部門初審;在不同資金來源的專項得到審批后,要根據審批經費情況及時修改專項預算并在經費審批部門批準后及時抄送財務部門以便執行控制;年中“事”有變化時,干“事”部門及時履行預算追加預算變更的程序與手續;發生實際預算執行差異由做“事”的部門進行原因分析。總之,要在預算管理全過程中充分體現制度的規范與約束。

3.實施和推進項目績效評價,并將評價結果與干部考核獎勵相結合。理性經濟人“不會做領導期望他做的事,但會做考核他的事”。借鑒財政專項績效評價辦法與指標,實施和推進高校不同資金來源專項的項目支出績效評價工作,充分利用項目績效評價結果,將評價結果作為核定各部門以后年度預算的重要依據,對績效優良的項目部門與項目負責人,安排專項預算時優先考慮;同時將評價結果作為干部考核晉升獎勵的重要依據,通過實施和推進項目績效評價,將所辦的“事”的績效與所花的“錢”有機結合起來,逐步確立以結果為導向的預算績效管理理念與機制。

4.加強預算執行審計監督,完善預算管理流程的內部控制。對于高校的預算編制,內部審計部門可以事先介入,對預算編制的依據、預算編制的過程實施審計調查;對預算執行過程實施跟蹤審計;對預算執行結果特別是專項預算的執行結果進行績效審計。至少每年按照一定百分比對專項的績效及預算執行情況實施抽樣審計,以便加強預算執行的審計監督,完善學校預算管理流程的內部控制。

5.進行預算管理相關知識、技能、規定的培訓,提升預算參與者的管理水平。由學校預算管理委員會或財務部門每年根據國家及主管部門的預算管理要求,對學校所屬單位、部門負責人、項目負責人及“預算聯系人”進行預算編制、預算執行、預算控制等有關規定及知識技能培訓,提升單位或部門負責人、項目負責人及員工的全面預算管理業務水平。

高校預算管理的持續改進是一個系統工程,涉及學校的各個方面以及每個部門,只要預算管理將籌錢、花錢與做事有機融合起來,只要事權與財權及業績考評有機結合,預算管理將在學校的經濟運行及管理中發揮越來越重要的作用,教育資源的配置效益與效果將會得到不斷提高。

參考文獻:

1.劉俊勇.全面預算管理:戰略的觀點.中國稅務出版社,2006

2.【美】威廉.拉利主編,王斌等譯.預算管理手冊.人民郵電出版社,2007

3.陳健.預算管理:花錢與做事的融合之道http://finance.qq.com/a/20090117/000404_1.htm[EB]

(作者單位:上海電視大學 上海 200433)(責編:若佳)