從區域經濟的均衡與非均衡發展策略看廣州從化市的發展

彭春華　曹前程

摘 要:區域經濟的均衡與非均衡發展,是市場經濟規律與政府戰略選擇的雙重結果,文章認為均衡與非均衡發展是內在統一,政府合理地選擇均衡與非均衡發展策略,是落實科學發展觀的具體體現。從廣州市的整體經濟發展的階段來看,應當選擇均衡發展策略,促進落后地區發展;從從化市經濟發展階段來看,應當選擇非均衡發展策略,培育經濟增長極。

關鍵詞:區域經濟 均衡與非均衡發展 從化市

中圖分類號:F207 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-260-02

一、區域經濟均衡與非均衡發展策略

如何在區域間合理地配置資源,從而使有限的資源得到最佳的利用,是經濟學研究的核心問題之一。要素的流動會遵循收益最大化的原則,在不同的地區和部門之間流動。各區域間由于其初始條件的不同,必然會造成要素生產率的不同,從而使各區域在經濟發展過程中產生差距。區域經濟差距,是市場作用的結果,是一種既定的存在狀態。但是區域經濟差距,不僅僅是一個經濟問題,而且還是一個社會問題,關系到區域間的和諧發展、全體居民社會福利的提高和整個地區、國家的繁榮富強,因此政府在發展經濟的過程中都會自覺或不自覺地影響著經濟的發展。

區域經濟均衡與非均衡發展及政府的策略選擇,一直是學術界爭論的焦點。主張均衡發展的最典型的代表是新古典主義,其核心思想是區域經濟發展在市場機制作用下通過區域內部資本積累過程和區域間的生產要素流動,最終會自動趨向均衡,政府不應當干預經濟。但是新古典主義最大的缺點是其假定條件區域同質和要素自由流動在現實生活中是很難存在的。此外主張均衡發展的還有賴賓斯坦的最小努力命題論、納爾森的低水平陷阱論、羅森斯坦的大推進論、納克斯的貧困惡性循環論等,他們不但強調部門或產業間的平衡發展、同步發展,而且強調區域間或區域內部的平衡發展,即空間的均衡化,均衡發展理論認為區域經濟發展水平是趨于收斂的,因此主張在區域內均衡布局生產力,空間上均衡投資,各產業均衡發展,齊頭并進。非均衡發展的代表觀點有,佩魯的增長極理論、繆爾達爾的循環累加因果理論和赫希曼的區際經濟增長相互傳遞理論等,其核心思想是在區域經濟發展的過程中,應該優先發展一些條件較好的地區,培育地區經濟的增長極,在經濟發展的初期通過極化(回流)效應使區域內各種資源集中到增長極地區,使增長極能夠快速發展,成為區域經濟增長的發動機,隨著經濟的進一步發展和增長極規模的不斷膨脹,最終會通過擴散(涓滴)效應,使各種資源和要素分散到落后地區,從而最終帶動落后地區經濟發展。非均衡發展理論內部也存在一定分歧,繆爾達爾認為極化效應會大于擴散效應,因此區域經濟差距將不斷擴大,貧困地區將會愈加相對落后;赫希曼認為從長遠來看,擴散效應是大于極化效應的,區域經濟最終則會走向平衡。但是非均衡發展理論都主張政府干預經濟,在培育經濟增長極、促進落后地區發展和維護社會公平等方面有積極的作為。

把經典的理論運用于具體的實踐之中,本文認為,就目前我國的國情來看,均衡與非均衡發展應該是內在統一的,其目標都是為了實現區域經濟協調、快速、可持續發展。而在具體的實施過程中,應該參照兩個重要條件:一是區域內不同地區的經濟條件;二是區域內經濟發展的水平。由于我國幅員遼闊,經濟發展的條件差別極大,區域經濟發展水平差距極大,因此我們必須根據不同地區的具體情況,靈活地運用均衡與非均衡發展策略,這是落實科學發展觀的具體體現。

二、廣州應將從化市納入均衡發展軌道

廣州是華南地區經濟總量最大的城市,也是南中國最為重要的對外開放門戶之一。廣州目前下轄10區2市(增城,從化),2008年GDP為8215億元,市內常住人口約1000萬,人均GDP為81233元,已經邁入發達社會。但是同時我們應當看到廣州市的區域經濟發展是極不平衡的,突出表現在占據廣州1/4國土面積的從化市,其經濟總量僅占廣州的1.75%,不到天河區的1/10,人均GDP為廣州市平均水平的1/3不到。從化市地處廣東省中部,廣州市東北面,是珠江三角洲到粵北山區的過渡帶,全境屬半山區,市東北部以山地、丘陵為主,中南部以丘陵、谷地為主,西部以丘陵、臺地為主。從地理位置和地形來看,從化由于山地較多,又不臨海,處于珠三角的邊緣地帶,對其發展經濟是不利的;但是同時從化也是廣州市的重要飲用水源供應地,境內生態優美,自然資源豐富,其溫泉更是享譽國內外,因此被稱為廣州市的后花園。過去由于行政體制的設置障礙,以及處于保護飲用水源等原因,從化在廣州市的整體經濟規劃中處于劣勢,工業發展尤其緩慢。2000年廣州提出東進西聯南拓北優中調戰略,其中北優戰略不僅直接促進了廣州北部花都、白云等區經濟的快速發展,也逐漸將從化納入統一發展的軌道。2007年廣州市委市政府明確提出將從化定位于廣州的副中心軌道,要求從化加速產業轉型,為從化經濟起飛做好了鋪墊。近3年來,從化經濟增速均高于廣州市平均增速,經濟呈加速增長態勢,已逐漸形成了旅游、房地產、汽車、化妝品等支柱產業。但是從化同廣州其它區、市相比,其經濟發展還存在明顯的不足,主要表現在:一是經濟總量仍然較小的基本情況沒有改變;二是相關產業發展的配套設施不夠完善;三是經濟發展對廣州市政府大項目投入依賴較強,民營經濟不夠活躍;四是人民的生活福利水平提高不夠。從化經濟發展的滯后對于廣州國際型大都市和珠三角國際城市群核心城市的定位是不利的,同時對于從化市市民福利來說也是不公平的,不符合構建和諧社會、統籌區域發展的要求,也不利于廣州構建首善之區的要求;再者從廣州未來的發展來看,一是核心市區吸引人口和產業過度集中,從而帶來交通擁擠、住宅困難、環境惡化、貧民窟增多、水資源不足、下水處理和廢棄物處理困難等嚴重問題,降低了城市居民的生活質量;二是從化、增城等邊緣山區,人口將大量外流,特別是年輕人大量外流,造成這些地區人口驟減和老齡化速度加快,勞動力匱乏導致基本的社區生活難以維持,甚至出現“空心村”、廢村現象。這種過密和過疏現象相互作用,有可能引發日益深刻的社會問題。對此,本文建議廣州市應該進一步實施均衡發展的戰略,發揮政府在促進區域經濟協調發展中的積極作用。

1.完善行政體制設置。廣州市應該從行政設置方面將從化納入經濟、社會統一發展的軌道,逐步取消不合理的戶籍設置,將從化市的戶籍并入到廣州市戶籍,按照廣州市的標準給予從化市民工資、福利、教育、勞動保障、保險等方面的平等待遇,取消不合理的戶籍限制,是實現廣州和從化人才自由流動的重要條件,也為從化吸引人才創造更好的條件。盡快完成撤市變區工作,把從化納為城市整體統一發展體制,推進政府機構的行政編制改革。這不僅為從化廣大干群進一步發揮積極性和創造性提供更為有利的條件,更為重要的是將會極大地增強從化廣大市民的身份認同感和城市歸屬感,增強從化經濟、社會發展的活力。

2.加大交通投入力度,緊密城市銜接。目前廣州市區到從化市區的銜接道路主要有廣從公路、京珠高速、機場高速、街北高速等干道,從化市區已經納入廣州一小時經濟圈。但是從化與廣州其它區相比,其交通銜接還不夠緊密,交通還不夠便利并且費用較高,不利于兩地生產要素的自由快速流動,尤其涉及人員的流動。一是表現在高速公路的收費較高,并且一小時的市區車程較長;二是廣從公路由于客流量較大,車速慢、車程長,不利于沿線人員的快速流動和沿線城市的發展;三是廣州中心市區與從化市城鎮的交通銜接不夠。因此,廣州市必須做好長遠的交通規劃,加強中心市區與從化的交通銜接,更新交通運輸工具,縮短兩市市中心的高速公路車程,對高速公路收費予以適當的財政補貼。盡快做好廣從地鐵的修建工作,合理設置站點,解決廣從公路人員流動難題,減少往來人員的交通成本。做好廣州市區與廣州其他區與從化相關鎮街的的交通銜接規劃,重點做好與從化明珠工業區、溫泉度假村等從化新的經濟增長極的交通銜接。

3.項目開發和產業支持。從促進GDP增長的角度來看,政府對落后地區大規模投資和重點項目開發將會對經濟增長有直接的促進作用,在一定時期內甚至可以帶動落后地區經濟爆發性的增長,這點在從化市也不例外,近年來從化市經濟得以快速增長是與廣州市的直接或者間接投資密不可分的,在重點項目的開發建設實踐上,往往采取廣州市政府牽頭、大公司資金為主、從化市政府配合的模式,兼顧了三方的利益,這一做法就目前來看是比較有效的。值得注意的是,除了基礎設施和公共設施外,其它的項目開發的主體應當是企業,其開發資金的來源應當多數來自企業,在符合國家、省市相關法律政策的前提下,項目開發的管理權應是企業,只有這樣才能充分考慮到市場風險和未來的投資收益,符合市場經濟發展的規律。項目的開發應當長遠規劃,符合戰略全局和長遠利益的需要。

對相關產業的支持,促進落后地區工業基礎的建立和起飛,是發達地區促進落后地區常用的方法之一,也是被實踐證明行之有效的做法。廣州市政府應當進一步加強對從化相關優勢產業的支持力度,對此,廣州市必須有長遠的考慮:一方面,考慮到從化目前落后的狀況,可以將廣州市、珠三角一些傳統的產業優先轉移到從化來,以此為契機加強從化的工業基礎;另一方面,也是更加重要的,廣州市必須轉變思維,不把從化市當作落后地區來看而將其視作未來廣州經濟增長的新的增長極,這就需要廣州市真正站在從化的角度,樹立長遠的戰略規劃,為從化打造未來具有優勢高端產業發展對從化的產業扶持,當務之急是加大對經濟開發區、明珠工業園、溫泉度假村等重點產業的支持,給予更多的稅收、土地、金融方面的支持,做好重點工業園區的申報工作。長遠之計,在于更加仔細的調研、設計、規劃,為從化的高端產業選擇、定位和發展作出規劃,為從化發展高端產業所需積累條件。

三、從化市應堅持非均衡發展策略

目前從化市經濟處于開始起飛的階段,但是就從化市本身的情況來說,其區域經濟發展的條件差別也是很大的,從化市應當實行非均衡的發展戰略,將經濟資源向經濟高地適度傾斜,重點開發一些產業基礎好、有相對競爭優勢和有特色的地區和產業,打造經濟起飛的增長級,實現增長極的規模效應和集聚效應,從而達到帶動整體區域經濟發展的目的。在這里,非均衡發展戰略應該是可持續的,在進行重點區域、重點部門、重點產業的重點布局時,還要兼顧經濟發展的長遠性和社會公平。

1.著力打造經濟增長極,實現資本和人力的雙聚集。對于落后地區而言,其用于經濟發展的人力、物力、財力資源都是有限的,根本不可能擁有同時推動所有產業或部門快速、均衡發展所需的大量資本和其他資源,因而均衡、快速發展是不可能的,強行搞均衡發展只能導致大家都發展緩慢。因此對于從化來說,應當著力打造自身的經濟增長極,打造增長極有兩大好處:集聚效應和規模相應,通過增長極的不斷做大做強,達到帶動整體區域和其他地區經濟快速發展的目的。打造經濟增長極,最重要的條件是實現人力和資本的雙聚集。首先,應該加強工業園區的建設,重點加強境內產業基礎較好的經濟開發區、明珠工業園等重點園區的建設,對于進入園區的企業給與更多的土地、稅收、金融信貸等方面的政策支持,同時繼續完善園區相關配套服務設施。必須加強招商引資的力度,使工業園區成為廣州甚至珠三角產業轉移的優先考慮地區。其次,做好旅游產業的配套設施,加強旅游項目的品牌宣傳,增進旅游項目的吸引力。旅游業作為從化市三大支柱產業之一,擁有良好的旅游資源和優越的地理位置,被譽為廣州的“后花園”。但是,從化的旅游資源并沒有得到良好的整合,開發的力度不夠,配套設施不夠全面,品牌宣傳力度不夠,從化的旅游資源除了溫泉項目頗有知名度外,其他旅游資源并無顯著的特色,對外界的吸引力不夠強。目前在珠三角周圍,有長隆旅游集團、清遠漂流、肇慶七星巖、珠海海泉灣等重要的旅游競爭對手,從化的旅游業要進一步發展,必須加大開發和整合的力度,完善旅游景區的配套設施,加強品牌宣傳和旅游線路的交通建設,重點吸引廣州、深圳、東莞、佛山、惠州等城市居民前來度假。最后,加強市中心的人口吸引力,一是要改善市中心的居住環境,通過發展房地產行業,吸引人員落戶。改進商業街的規劃和布局,重點打造購物、飲食、娛樂等步行街,改善市內的交通、出行條件,增強市區內平整地的建設和街道聯系的緊密度。二是要適度提升市區工資水平,增多市區內的就業崗位。吸引廣州有實力的企業來從化興建地產、商場,吸引廣州部分高校在從化設立分校。三是要重點改善市區內物流集散條件。

2.增進招商引資,培育優勢產業。無工不富,事實證明工業發展是地區經濟發展的重要條件,從化市應該繼續加大招商引資的力度,實現更多形式的合作方式,使工業向產業園區集中,向離廣州市區較近、地理位置較好的鎮街集中,構建從化工業起飛的基礎。政府必須克服短期的財政增收沖動,著眼于長期的經濟發展,對工業企業給與更多的優惠,完善配套服務,提高行政效率,實現產業和人口的雙聚集。值得注意的是,政府在招商引資和發展本地工業時,要著重對本市具有比較優勢和發展潛力的產業的培養,逐步構建從化具有相當競爭力的產業,就從化目前的工業基礎來看和行業發展前景來看,應依托從化境內土地、水電價格相對便宜和自然資源優勢,著重發展汽車及相關配件、日化用品、生物保健、食品飲料等行業,通過與國內外有實力的企業聯合,做大做強,使之成為在珠三角有核心競爭力的產業和重要的產業集群基地。其次,要重視區域經濟梯度的差異,區域位置較好的地區如比較靠近廣州市區的太平鎮就可以考慮優先發展,在本來基礎就比較好的條件上,政府應當進一步鼓勵當地企業尤其是民營企業的發展,使之成為未來從化的超級經濟大鎮。再者,同樣是經濟開發園區,太平鎮的從化經濟開發區和位于從化城郊北部的明珠工業園在發展相關產業時也應該差別對待、錯位發展。政府在選擇和發展相關產業時,應將短期利益和長期利益相結合,將近期財政增收和經濟增長與長期優勢產業的打造相結合,將最迫切的工業基礎的構建與最能體現優勢的產業規劃相結合。此外,地產開發與旅游開發應當齊頭并進,以自然風光和旅游資源吸引地產開發,以地產開發、景區建設、物業管理、配套服務提高旅游景點的開發強度和深度,鼓勵有實力的地產集團和投資商,參與或聯合參與景區的開發建設,整合旅游資源,打造珠三角地區頗具影響力的旅游項目。在一些大項目的開發上,要做到以企業資金為主體,充分考慮市場風險和中長期收益,同時應該符合社會利益和環保要求。

3.完善配套服務,加強城市宣傳。首先從化市的相關政策和規劃,應該是與廣州市的規劃、建設相配套的,在基礎設施建設和大型項目開發上,很多時候廣州市是投資、建設主體,從化市應當緊密配合廣州市的規劃、建設工作,爭取廣州市更大的支持。其次為了使經濟增長極能夠快速、持續發展,政府給與企業的政策優惠和配套服務一定要兌現,提高服務意識和辦事效率。第三,在重點項目開發中,尤其是旅游項目開發中,從化市應進一步完善后續設施,為游客提供更加人性、細致的服務。

近年來,伴隨著經濟的快速發展,城市間、區域間的競爭也日趨激烈,城市形象的提升、城市的品牌營銷顯得更加重要。從化在做好充分的硬件準備之后,也應當及時加強自身的城市品牌宣傳和營銷,尤其是城市形象和旅游品牌的宣傳,使之盡快地融入廣州市,盡可能地吸引更多的人前來觀光、旅游、創業。從化市應該根據珠三角游客的需求,宣傳從化市休閑時尚之都的形象、生態環保的形象、宜居宜業的形象。

4.非均衡發展時應考慮社會公平。實行非均衡發展,在短期內可能會造成區域經濟差距進一步擴大的結果,可能對部分弱勢地區和弱勢群體造成新的不公。對此,本文認為非均衡發展作為一種經濟發展的模式,其內涵也應該是科學的、可持續的發展。因此實行非均衡發展在打造經濟高地的同時,也要充分考慮社會公平與社會和諧,保護弱勢群體的利益,使區域內大部分人能夠享受經濟發展的果實。就從化而言,由于區域面積較大且境內山區眾多,經濟發展極不均衡,農業人口比例較高,還有部分偏遠山區的居民生活比較貧困,因此維護社會和諧、保護弱勢群體的責任極其重大。首先,對農業的基礎地位不能動搖,落實國家、省、市的農業補貼和優惠政策,政府應以多種渠道促進農民增收。其次,政府應當考慮引進更多的勞動密集型的企業,為境內居民增加就業機會。最后,政府財政應重點加強對弱勢群體的社會保障和社會福利。

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(作者簡介:彭春華,廣東省委黨校經濟學教研部副教授,經濟學博士(在讀),研究方向:區域經濟;曹前程,廣東省委黨校經濟學系碩士,研究方向:經濟金融 廣東廣州 510053)(責編:賈偉)