淺議現行信訪制度的缺陷與完善措施

畢　然

摘 要:信訪制度是我國特有的一種人權救濟方式。文章從分析信訪制度設計和信訪活動中存在的缺陷與問題入手,探討完善信訪制度的思路和措施,以期對促進信訪工作和構建社會主義和諧社會有所裨益。

關鍵詞:信訪制度 信訪工作 社會穩定

中圖分類號:D632.8 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-053-02

一、信訪制度的歷史作用

當前,信訪制度已成為人民代表大會之外人民群眾表達意愿、實施民主監督的一種最直接、最常用、制度性的群眾性利益表達渠道,既是黨和政府及其負責人密切聯系群眾、了解社情民意的一種制度化形式,在某種程度上也體現了個體權利對公共權力的控制。信訪作為一種常規制度的出現,反映了共產黨人以人為本、執政為民的理念和調和消解社會矛盾的努力,作為一種行政性的補充救濟制度,對于解決社會主體制度之外產生的一些社會沖突不可或缺。在具有濃厚行政傳統、國家權力支配社會進程以及向法治轉型的我國,由于社會經濟的快速發展、社會的轉型,規則的缺失所引發的種種行政違法、社會不公現象頻頻出現,通過信訪來制約行政違法行為、保障公民的合法權利就顯得特別重要。

我國的信訪制度從確立之初歷經了幾次功能演變,主要經過了三個階段:一是1951年至1979年的大眾動員型信訪。這時期的信訪受政治運動影響,主要以揭發問題和要求落實政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時期,信訪迅速從國家政治生活的邊緣走到了中心,信訪規模史無前例,主要內容是要求解決歷史遺留問題,平反冤假錯案。從1982年至今,則是安定團結型信訪。信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。應當說,信訪制度自1951年建立以來,對密切政府與人民群眾的聯系,維護社會穩定確實發揮了重要作用。

二、現行信訪制度的缺陷

在市場經濟條件下特別是在經濟轉軌時期,利益趨于多元化,矛盾增多,公民的權利意識也日益增強,現行信訪制度的種種缺陷也就逐漸顯現,主要表現在以下幾個方面:

信訪功能錯位。信訪制度是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在,這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。如果只作為社會的減震器而存在,信訪所體現的民意只是手段,而達到穩定才是目的。如作為民意回饋渠道存在,則更側重于社會表達民意、反映民意,那么尊重與實現民意就是其存在的根本目的。我國《信訪條例》突出了信訪的減震器作用,側重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩定上,這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求,降低了信訪制度的應有功效。當前的信訪工作實踐證明,在更多情況下信訪制度及相關活動只能暫時減輕社會矛盾,或暫時掩蓋社會矛盾,久而久之,信訪人反復越級纏訪就難以避免并呈擴大態勢。

信訪機制失靈。按照“歸口管理,分級負責”的工作原則,群眾反映一級國家機關的問題,最終還必須回到這一級國家機關去處理,信訪機構自身沒有權力也沒有能力解決上訪群眾提出的問題?，F行信訪制度實際上成為一種框定于行政權威或者說是領導權威的救濟機制,雖然其宗旨和目的是為了尋求正義,維護人民群眾的合法權益,但往往只能是歷史上 “清官情結”的延續,期盼借助行政權威的力量來實現社會的公平和正義。這種上級對下級有絕對行政權威的制度假設,在社會利益日益多元化和矛盾復雜化的現代社會,信訪訴求實現困難化和復雜化的今天,特別是隨著法治的發展,上級對下級基于層級的非法律性約束力日益淡化,就導致了一個必然的結果——信訪救濟機制失靈。

信訪機構缺乏統一協調?，F行的信訪機構龐雜分散,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。但這些信訪機構并沒有嚴格意義上的隸屬關系,中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協調能力十分有限,缺乏強制約束。各級信訪機構缺乏解決問題的有效資源和實際權力,而信訪的指向往往是掌握黨政司法權力的官員,卻讓沒有權力的信訪部門出面處理,把信訪部門當成了解決問題的責任主體,出現權責錯位。整個系統缺乏統一協調的機制,缺乏統一的計算機聯網,信息不共享。

三、信訪工作中存在的問題

從根本上講,現行信訪制度所呈現的各種問題,更多的是制度自身不足的問題。也正是由于這種制度上的缺陷,在信訪工作的實踐中暴露出一系列突出問題:

信訪總量居高不下,上行趨勢明顯。一個還沒有達到現代化的政治體系,總是由少數機構擔負著許多尚未分化的功能,中國目前的信訪制度就是如此。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門,信訪制度承擔了解決整個社會變革轉型時期的社會矛盾及社會穩定的重任,遠遠超出了其制度設計本身的承載力,由此而導致了信訪案件大量積壓,同時不斷升級上行,各種問題和矛盾焦點向中央聚集。

主體責任不明確,隨意性較大,人治色彩濃厚。法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規范,各地信訪機構的職能和權力及運作方式有較大的差異。雖然《信訪條例》對信訪事項的受理及處理期限都作了明確的規定,但由于其缺乏對責任主體嚴格的歸責規定和約束,實際上立案和處理更多的是視領導重視程度和信訪工作人員的責任心、綜合素質、政策水平甚至個人情緒而定,隨意性較大。即便信訪機構把案件批轉下級機關或有關部門處理,但由于絕大多數信訪事項涉及到多個部門、多個利益主體,造成有些機關和部門或議而不決拖著不辦,或表面上按程序辦結但實質上沒有解決問題,甚至存在借此懲治信訪人的情況,致使信訪人沒完沒了地反復信訪。由于主體責任的不落實,信訪問題長期得不到解決,致使群眾反復進行信訪。

信訪活動組織化趨勢明顯,群體性事件和集體上訪頻繁,過激行為時有發生。在利益主體或集團利益通過制度性渠道表達不見效或者某些特殊因素的作用下,就會進行強制性的利益表達,從而對政府施加壓力。信訪活動中,一些人為同一訴求跨地區、跨部門串聯和網上串聯赴省進京上訪。極少數信訪人不按法定程序、不到法定機關反映問題,而是頻繁到北京或省會城市的敏感地區和重要場所聚集甚至滋事。有的人采取一些極端方式,制造擴大社會影響,并為更多的信訪人所效仿,帶來社會負面效應,影響社會穩定。更值得關注的是,長期以來,一些地區群眾信訪問題最終如何解決,主要看群眾“鬧”的程度,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”,進而誘發了大量社會性的非法律尋求救濟行為,如越級上訪、群體上訪。

四、完善信訪制度的措施

構建以司法為核心的權利救濟體系。在現代社會,社會的公正最終是通過法來維系,而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法救濟機制是法治國家的一個重要標志,也是人類社會實踐的一種基本經驗,只有建立以司法救濟為核心的救濟體系才能實現真正有效的權利救濟。而從目前看,信訪救濟在整個國家權利救濟體系中特別是在實踐的層面,其地位與司法救濟相平行,甚至在某種程度上說更高于司法救濟,導致司法救濟的功能被邊緣化;在整個社會,以信訪為主導的傳統救濟文化仍然濃重,缺乏與現代社會相適應的以司法為主導的正式程序救濟的理念,司法的權威未能確立起來。這種局面是與法治要求不適應的。如果我們仍然強化信訪救濟這種非司法救濟手段,將使司法等正式程序的功能更加邊緣化,影響國家法治建設進程,不利于建立長期穩定的秩序。因此,建設法治國家必須打破信訪救濟與司法救濟平行的局面,構建以司法為核心的權利救濟體系。

明確各級黨委和政府的信訪責任,加大解決信訪問題的力度。一是實行屬地管理,分級負責。信訪事項原則上由事發地黨委和政府解決,把問題解決在基層,把矛盾化解在萌芽和未激化之時。超過事發地黨委、政府職責和解決能力的,可由其上一級黨委、政府協調解決。二是做到誰主管,誰負責。在明確信訪事項歸各級黨委、政府之后,進一步落實到黨政主管部門。三是各級黨委、政府及其主管部門堅持依法、及時、就地解決問題。暢通信訪渠道,實行陽光信訪,運用現代化的信息手段,不斷開辟新的信訪渠道,建立信訪工作信息系統。

加強信訪法制化建設。在法治社會下,建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機制,對行政活動、司法活動和立法活動的良性發展都具有不可替代的積極促進作用。同時,我們應當看到,建設法治社會是一個漸進的過程,在目前司法救濟不能充分滿足公眾獲得權利保障需要的情況下,我們仍然必須為人們保留信訪救濟的權利。因此,要對現行信訪制度進行與時俱進的制度改革與創新,即在確立司法救濟核心地位的同時,及時將信訪納入法制化的軌道,使其在運作中不發生法律之外的作用,與國家法治建設的要求相吻合。

整合各種社會矛盾調處機構,規范信訪部門職能權力,形成“大信訪”格局。加強各種社會矛盾調處機構的工作,加強組織協調,定期排查調處矛盾糾紛,發揮信訪部門的協調督促檢查功能,分流泄洪,真正形成黨政統一領導、信訪部門督促協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的“大信訪”格局。

信訪問題是我國經濟、政治、社會問題的綜合體現,只有將信訪制度改革與整個社會體制改革結合起來,著力解決關系群眾切身利益的問題,完善就業服務體系、社會保障體系和社會救助體系,堅決防止和糾正各種損害群眾利益的行為,才是治本之策。

參考文獻:

1.劉為勇.中國信訪制度的困境及其改革出路探析.溫州職業技術學院學報,2005(1)

2.鄭文靖.談信訪制度改革.理論探索,2006(5)

(作者單位:廣州市建筑集團有限公司 廣東廣州 510030)

(責編:若佳)