論水權交易

付玉萍

摘 要:水權交易制度是促進水資源合理開發利用的有效途徑。在我國,水權交易制度剛剛起步,相關立法尚未到位。文章在分析探討水權交易基本理論、我國水權交易現狀的基礎上,提出了關于加快水權交易立法進程、培育水權交易市場、完善政府服務和管制的幾點建議。以期建立適合我國國情的水權交易制度。

關鍵詞:水權 交易 法律制度

中圖分類號:D922.66 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-066-02

水是生命之源,水資源在人類社會的存續發展中占據著不可替代的地位。在當今社會水資源日益緊缺的形勢下,它不僅僅是一種基礎性自然資源,也是一種戰略性經濟資源,是一國綜合國力的重要組成部分。在這種形勢下,世界各國都把水資源的開發利用和保護擺在了優先地位。各個國家都在努力嘗試用最有效的方法開發和利用水資源,在這個過程中,也取得了一系列的有益成果,水權交易制度就是其中之一。在我國水資源污染破壞嚴重,水事糾紛頻發,水資源緊缺的國情背景下,研究該制度并予以借鑒是十分必要的舉措。

一、水權交易的基本理論

水權交易理論是現代經濟學研究的前沿理論。我國在這一領域的研究起步較晚,但在近幾年有了較快的發展。我們要研究水權交易,首先要厘清幾個相關概念,在此基礎上才能作進一步的制度構建。

(一)水權

水權是構建水權交易法律制度的基石,因此我們在談水權交易之前必須首先明確水權的概念。在我國現行法律中,水權還未得到明確的規定。因此,水權仍然是一個法學概念,關于水權概念的學說主要有以下幾種:

1.水權的“一權說”。這一學說認為,水權主要是指水資源的使用權。如周霞等認為,“水權一般指水資源使用權”。①

2.水權的“二權說”。這一學說認為,水權主要是指水資源的所有權和使用權。《水利百科全書》對水權的定義是:“部門或者個人對于地表水、地下水的所有權、使用權”。

3.水權的“多權說”。這一學說認為,水權是多個權利組成的權利束。目前,主要有“三權說”與“四權說”兩種。如姜文來認為:“水權是指水資源稀缺條件下人們對有關水資源的權利的總和(包括自己或他人受益或受損的權利),其最終可歸結為水資源的所有權、經營權和使用權。”②持四權說的學者主要從產權理論的一般原理入手來討論水權問題,其對水權的表述又各有不同。

我們不難發現,爭議的焦點主要在水權是否包含所有權這一點上。持水權不應包含所有權觀點的學者,其主要依據是我國憲法和水法對水資源所有權歸屬地規定。③然而,筆者認為,這并不能成為排除所有權作為水權內涵的充分理由。憲法和水法的相關規定僅僅是確定了水資源所有權的歸屬,國家是擁有水資源所有權的唯一主體,這并不妨礙水權的內涵中包含所有權。因為水權的主體并沒有將國家排除在外,在提到水權中的所有權時,國家就是該水權的主體。在國與國之間的水權交易中,國家甚至可以成為交易的主體。因此,筆者認為,水權應當是包含所有權在內的對水資源的一系列權利。

(二)水權交易

交易即財產或權利的全部或部分讓與。水權交易即擁有水權的一方將其權利的全部或一部分讓渡給水權的需求方。水權交易是用經濟手段對水權進行再分配的一種交易。水權交易的過程是水權市場價值實現的過程,也是水權優化配置的一個過程。在我國目前水資源緊缺與分布不均的形勢下,水權交易不失為一種扭轉局勢的良方。筆者認為,水權交易可以分為所有權交易和其他權利交易兩種類型。在我國現有的體制下,所有權交易只可能存在于國家主體之間,也就是國際的范圍內。當然這也僅僅只是一種可能性。而其他權利交易,可以在任何水權權利主體之間展開(不包括國家)。在這兩種交易之間,有一個國家配置水資源的環節,鑒于此環節主要受政策和宏觀調控的支配,與市場經濟的交易方式有很大差別,本文在此暫不討論。從理論上來講,水權交易應當是水權轉讓、租賃、抵押等各種經營活動的總稱。事實上,在各國的水權交易實踐中,只有智利、墨西哥、美國加利福尼亞州等少數國家和地區允許水權租賃和抵押, 其余絕大部分的水權交易都是以水權轉讓的形式出現的。④本文在此也只討論水權轉讓這種交易形式。綜上所述,本文所討論的水權交易即除水資源所有權之外的水權在供求主體之間的轉讓。

二、我國水權交易的現狀

早在20世紀中期以前,美國、澳大利亞等國家就有了水權交易的實踐,以智利和澳大利亞為代表的少數國家已經通過立法承認了可交易水權法律制度。然而在我國,無論在立法上還是實踐上,都才剛剛起步。2005年1月頒布并實施的《水利部關于水權轉讓的若干意見》,2006年2月頒布、2006年4月15日實施《取水許可和水資源費征收管理條例》是為數不多的有關水權以及水權轉讓的法律文件中的全國性文件。進入21世紀之后,我國一些地方開始出現水權交易的法律實踐,這些實踐雖然還并不成熟,但對推進我國水權制度的構建意義重大。

(一)東陽—義烏“水權交易”

東陽—義烏“水權交易”案被稱作是充滿爭議的中國首例水權交易案。2000年11月24日,浙江省金華地區的東陽市人民政府(甲方)與義烏市人民政府(乙方)簽訂有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協議。根據該協議規定,義烏市一次性出資2億元水利建設資金購買東陽市橫錦水庫每年4999.9萬m3水的永久用水權,水質達到國家現行一類飲用水標準。轉讓用水權后水庫原所有權不變,水庫運行、工程維護仍由東陽市負責。義烏市按當年實際供水量支付每立方米0.1元的綜合管理費(包括水資源費、工程運行維護費、折舊費、大修理費、環保費、稅收、利潤等所有費用)。從橫錦水庫到義烏境內段引水工程由義烏市規劃設計和投資建設,其中東陽境內段引水工程的有關政策處理和管道工程施工由東陽市負責,費用由義烏市承擔。⑤東陽、義烏水權交易的達成,引起了社會各界的密切關注,也引發了一系列的爭議。有人認為,這次交易活動通過制度創新實現了交易雙方的共贏;也有人說,此次活動實質是水商品的買賣,并非真正意義上的水權交易;⑥更有學者認為此次交易的雙方是否擁有“水權”值得質疑。筆者認為,與其說本案是一個水權交易的案例,不如把它看作行政權主導的資源的調整和分配。雙方政府仍然是在履行其公法主體的職能,并不能簡單地視為一種供求關系調節下的交易。然而,不可否認,此次“交易”對我國水權交易的進程起到很大推動作用,同時也讓我們意識到在水權交易的初期實踐中,政府的推動作用尤為重要。

(二)張掖水權交易

2002年初,水利部決定選擇地處我國西北的甘肅省張掖市展開全國第一個節水型社會建設試點工作。試點工作時間為2002—2004年。張掖市在實行總量控制的同時,依據張掖全市的水權總量,核定單位工業產品、人口、灌溉面積和生態用水定額,向各用水戶核發《水資源使用權證書》。該證書詳細規定了持證人擁有的水權標的、行業用水定額,并要求基層水管單位及時填寫用水數量,記載水量流轉情況,在此基礎上實行水票制。農民以持有的水權證上核定的水量作為依據購買水票,用水時先交水票。水票成為控制各用水戶年度用水總量的手段,也是進行水權交易的載體。⑦超額用水者可以通過水市場向結余者購買。農民個人參與是該案的一個亮點。這種交易不僅促進了一定范圍內水資源的總量平衡和合理配置,而且推進了建立節水型社會的進程。筆者認為,該案是建立我國水權交易制度過程中的一次有益實踐。

三、關于構建我國水權交易制度的設想

我國的水權交易已經起步,但是同西方發達國家相比還有很大差距。在現今水資源緊缺與浪費并存的狀況下,建立適合我國國情的水權交易制度,顯然是必要的。

(一)加快水權交易的立法進程

1.明確水權。前文中已經提到,我國的全國性立法中鮮少有關于水權的規定,《水利部關于水權轉讓的若干意見》是第一個明確出現“水權”字眼的全國性法律文件。然而,這個文件的法律位階太低,與水權的重要性不相適應。水權與人類的生存和發展休戚相關,應該以法律的形式予以確認。具體來講,首先,在憲法中增加關于水資源保護,以及水資源開發利用的相關規定。我國憲法關于水資源的規定主要限于第九條,是與其它自然資源一同規定的。筆者認為,這種規定無法突出水資源的重要性。水作為人的生命之源,與土地同等重要。而憲法對于土地資源的規定顯然比對水資源的規定更為細致。筆者認為,立法者應當改變這種厚此薄彼的做法,在修改憲法時給予水資源以相同的重視。其次,應該修改《中華人民共和國水法》,明確水權的概念、內涵。在憲法加強對水資源保護的基礎上,應當在水法中明確水權這一概念。只有這樣,才更有益于水權交易理論及實踐的發展。

2.明確水權可以轉讓。憲法第十條規定:土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。這為土地交易市場的建立奠定了憲法基礎。筆者認為,在設計水權交易制度時,應當仿效土地制度,在憲法中明確:水資源歸國家所有,除所有權外的其它權利可以依法轉讓。并在部門法中對這種“轉讓”予以細化。比如規定水權權利人在取得水權時,必須付出一定的費用或者代價。從事生產經營性質的水資源開發利用活動,都需要繳納水資源使用金,包括水資源出讓金、轉讓金等。⑧只有通過立法對水權交易予以確認,并明確其交易的相關程序,以及違反交易規則的法律后果,才能保障水權交易的順利進行。

(二)培育和建立水權市場

許多國家在長期的社會發展和用水實踐中形成了自己獨特的水權交易制度和水權市場。水權市場是水權交易的平臺,因此,水權市場的培育和建立成為構建水權交易制度過程中的重要一環。在這一環節,我們仍然可以從土地制度當中得到啟示。目前我國國有土地使用權市場分為一級市場和二級市場。在一級市場中, 國家將國有土地使用權在一定年限內以出讓或劃撥的方式轉移給土地使用者, 在出讓方式下由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金; 在二級市場中,土地使用權人可以轉讓其土地使用權。相應的,水資源的流轉也可以建立類似的一級、二級市場。一級市場,是政府以水資源所有者代表的身份,向各用水主體劃撥或有償出讓水權(水資源所有權除外)。這是水權的初始配置,并不能納入水權交易市場中。真正的水權交易市場是所謂的二級市場。在二級市場中,各用水主體根據供求關系進行交易。賣方為在一級市場或二級市場中取得水權的主體,買方即需方。水權交易的價格可以根據市場行情、交易帶來的潛在收益及當地的具體特點,由交易雙方協商確定。

(三)完善政府的服務和管制

市場經濟的實踐證明,政府和市場并不是對立的,采用市場競爭的方式優化水資源配置并不排除政府的參與。政府在通過一級市場完成水權的初始配置之后,還需要對提供服務和進行管理。國外在對水權交易進行規范時, 普遍建立了水權交易公告制度。在澳大利亞,水權轉讓一般經過“申請—審批—轉讓—水權證轉換”程序。批發水權和許可證的轉讓須向自然資源與環境部提出申請;灌區內農戶用水權的轉讓需向負責供水的管理機構提出申請;批發水權的永久轉讓,申請人必須在政府公報或在相關地區廣泛發行的報紙上刊登布水權交易的布告,說明轉讓的水權是部分轉讓還是全部轉讓,以及出售方法的具體細節。美國的水權轉讓須經過“申請—公示—轉讓—變更登記”程序,其轉讓必須由州的水機構或法院批準,需要一個公告期。⑨通過這種登記公告制度,一方面政府能夠實現對水權交易的監督管理,另一方面,交易信息更加公開,水權交易的透明度得以增加。筆者認為,這一做法應當為我國所借鑒。具體來說,可以在法律中規定水權交易應當在水行政主管機關辦理登記,水行政主管機關對水權交易進行公告。這樣,水權交易的安全性將得到更好的保障。除了建立水權交易登記公告制度之外,政府還應在平衡好水生態和環境與私人交易之間的關系上發揮必要的引導作用,以實現交易主體的私人利益和公眾正常安定的生活以及水生態和環境的安全之間的和諧。

水權交易制度是促進水資源合理配置,推進節水型社會建設的重要途徑。在深入研究水權交易相關理論的基礎上,建立適應我國國情的水權交易制度對實現我國的可持續發展具有深遠的意義。相信水權交易制度的建立完善,將在促進人與自然和諧發展的過程中發揮重要作用。

注釋:

①周霞,胡繼勝,周玉璽.我國流域水資源產權特性與制度建設.經濟理論與經濟管理,2001(12)

②姜文來.水權及其作用探討.中國水利,2000(12)

③《中華人民共和國憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《中華人民共和國水法》第三條規定:“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農村集體經濟組織使用。”

④滕銳.論水權交易.中南民族大學學報,第29卷第2期

⑤沈滿洪.水權交易制度研究——中國的案例分析.浙江大學出版社,2006

⑥曹明德.論我國水資源有償使用制度——我國水權和水權流轉機制的理論探討與實踐評析.中國法學,2004(1)

⑦許林華,楊林芹.水權交易及其政府管制.水資源研究,第29卷第2期

⑧⑨才惠蓮,藍楠,黃紅霞.我國水權轉讓法律制度的構建.理論月刊,2007(4)

(作者單位:許昌職業技術學院 河南許昌 461000)(責編:若佳)