財政如何透明？

季天琴

財政必須增加透明度，只有透明之后，我們才能具體地說，哪筆安排不妥當?，F在不是這樣，都是等公眾偶然撿到一個發票上網曝光，或在網上發現官員公款按摩，才開始事后追責。

蔣洪今年59歲，個子不高，敦實，說話不緊不慢，條理清晰且禮數周到，慈眉善目得沒有一點壯烈激懷的風采。——這挺讓人意外，坊間傳聞他外號“麻辣”。

談到他熟悉的領域，他瞪大了眼睛，眼神犀利，語速還是那么的溫吞，但是氣勢完全兩樣了。作為上海財經大學公共政策研究中心主任，搞財政學研究的蔣洪最近走進公共視野，是因為和財政透明較上了真。

2008年換屆時，蔣洪成了作為全國政協十一屆委員，去年兩會上還提交了一份激情版的發言《陽光財政，我盼得頭發已白了》，后來才知道新手不懂規矩，提交晚了。今年1月，大會找到他，希望他準備發言稿。

他揣摩上面的口徑，把激情式的口語變成了政治化的標題——“提高財政透明度 保障人民的知情權”，文中引用了胡錦濤總書記的十七大報告，然后一二三四列問題，舉措施，“發言的基本精神不會變”。

他還組織了上海財經大學10位老師和100多名學生，通過全國31個省市自治區財政廳（局）進行財政信息調查，給各省市自治區的財政透明度排排坐，按分數高低排序是：福建、內蒙古、安徽、北京、遼寧、江蘇、天津。

最高分得主福建省折合為百分制是62.7分，最低的省份為15分左右，平均22分?！叭绻?00分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為20分左右?！笔Y洪直言不諱。

他坦承，分數的設計充分考慮了本國國情，只要找到數據就給分。如果真要審查那些數字的真偽和及時性，“那結果就更沒法看了”。

排行榜里的透明度

在蔣洪他們精心設計的問卷中，共有113個問題。他們希望31個省市自治區提供2006年度政府基金、社會保障基金、國有企業基金三個部分共計113項財政信息，信息數量和質量的評分定為1130分（113項×10分），再加上態度和責任心50分，總分是1180分。

與枯燥的數據和排名相比，整個調查過程充滿了曲折和小事故。

2008年10月，項目組發動學生通過網絡和公開資料搜索各個省級單位信息公開辦公室的聯系方式，有6個省沒有公布。按照2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》，這些聯系方式首先應該公開。

根據已有的那些聯系方式，調查組成員打電話確認地址。公布聯系方式的那些省級單位有1個空號，3個省電話無人接聽。

在確認了各省級信息公開辦的聯系方式后，項目組成員向這些機構發出申請書和問卷，表明來意，并未提到蔣洪的全國政協委員的身份，也并未提示要排名。

換句話說，項目組成員只是以普通公民的身份申請信息。《政府信息公開條例》中規定了公民申請信息的權利，同時也規定，各級政府信息公開機構有提供信息的責任和義務。

申請書以e-mail和掛號信的兩種形式寄出?？紤]到信件遺失或接收人員的疏忽等偶然因素，項目組一度采取輪番作戰的形式，讓5名成員分別給各省信息公開辦公室寄了掛號信。結果，項目組收到了很多抱怨電話——怎么都是一樣的內容，不是增加我們工作量嗎？

更多的回應則是，政府信息公開辦公室無法得到財政信息，建議向財政廳申請。2008年11月，課題組又以上海財經大學名義發出31封掛號郵件至各省財政廳。這一次，仍然有12個省沒有任何回應。

在19個有回音的省財政廳中，僅福建、內蒙古、安徽、遼寧等幾個排名靠前的省份提供了有價值的財政信息。不少省份的財政廳又向項目組建議——去找對口的單位要財政信息，比如說，如果你們需要教育方面的財政信息，可以去找教育廳呀。

蔣洪他們一聽，壞了。一個個找下去，必將是個無底洞，所以掛號信也就止于財政廳了。

為了各省的數據不留白，項目組組織了近百名本科生在網上“人肉搜索”，從各類年鑒和網頁中收集信息。學生們被分成31個小組，分別負責搜集31個省級單位的財政信息。

學生們搜集了一個月的信息，拾遺補缺的功效不是很大。因為各類數據散落各處，而且公布出來的本來就也很少。所以，“凡是排名靠前的基本上都是主動提供數據的”。

2009年1月8日，項目組又發出了第三次函件。這次，他們把整理出來的數據分別寄給各省財政廳，希望他們對此有所補充。希望又一次破滅了，有5個省份對項目組發出的三次信函從頭到尾均置之不理。

各省的心態也值得玩味。蔣洪透露說，有幾個關鍵的省份還組成了“攻守聯盟”，在透露信息的口徑上保持統一——哪些數字大家一起給，哪些不給。

事實證明，這個“攻守聯盟”就像歷史上所有的同盟一樣脆弱，有個省份“背信棄義”，暗地里多給了些數據，得以在排行榜上稍稍占了上風。

魔鬼存在于細節之中

蔣洪坦承，雖然項目組盡力了，但是這份財政透明度排行榜其實還是挺“山寨”的。

項目組盡量采取低標準的評分要求，主動拉大和國際規范的差距，至于信息是否真實、記賬是否規范、是否有第三方獨立審查這些都沒管，“我們標準低到只要你給個數字，我們就認賬，即使這樣，各地也做得很差”。

蔣洪說，這項研究之所以選擇財政透明度作為考察政府信息公開的切入點，一來是為了考察當家的把錢管得怎么樣，二來是因為財政透明度在技術層面相對簡易可行，不管是在2006年政府收支分類改革之前，還是在收支分類改革之后，政府財政信息的登記都是十分規范的，因此，“信息公開幾乎不存在什么技術上的困難，關鍵是政府愿不愿意公開”。

由于調查的是2006年的數據，根本就沒考察即時性。項目組擔心，如果把時間挪到2007年，“不少省份估計這年都沒數據”，因為信息公布太滯后了。

令調查組感到最不滿意的是，凡是涉及細節的財政信息，基本無法獲得。諸如“津貼補貼和獎金項目明細支出內容”、“差旅費項目的明細支出內容”、“本級財政累積債務按期限結構分類的政府債務金額”、“本級政府直屬各國有企業集團（總公司）年度合并利潤及利潤分配表”等，所有省份均無法獲得和未能提供。

在搜尋的113項財政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有40項信息無法獲得。

“只有了解到政府最基層單位的所有收支情況，才算得上是了解政府的財政信息情況，才能夠真正知道政府的錢是怎么花的，花到哪里去了?！笔Y洪說。

除了給各省財政廳發出申請函，蔣洪還以全國政協委員的身份，發函至31個省人大財經委。但讓蔣洪感到意外的是，只有個別省份有回復。在發回的反饋中，這些省份在113項財政信息中能完整獲得的都只有十幾項。

為了便于比較，項目組選擇了中國的香港、澳門，美國的紐約，日本的奈良縣、大阪府，這些大致相當于我國省級部門的城市，用同樣的113個問題對他們的財政透明度進行評估。結果，所有財政信息，只要是政府確實發生和存在的，在這些城市都可以很方便地獲得。

蔣洪以日本大阪為例，說明對方的財政信息細致到難以想象——具體單位的領導人給別人贈禮品，贈給誰，贈了什么，哪天贈的，在哪贈的，這些都會一一列出來。

作為財政專家，在參與政協小組的財政預算報告會議時，蔣洪總是被同組內一干看不懂預算的委員委以重任，但是他最后也只能沮喪地承認——材料沒辦法讓人理解。

“太籠統了，你無法對那些數字做出評價，但是對公款的濫用實際上都在細節中。”蔣洪舉例說，或許一單位列出了對外交流支出，但到底去哪里、去干什么、停留在哪里，食宿等費用都沒有列出。

“現在是代表委員們到了開會的時候才能拿到預算。按理說，財政預算應該在人大開會之前提前公布，告訴老百姓怎么花錢，老百姓才能有反映，代表和委員才能做出自己的判斷?！?/p>

在財政信息公開方面，香港是蔣洪口中絕對的正面典型。今年2月，香港特區政府財政司司長曾俊華宣讀新年度財政預算案，七大本16開黃色封面的預算案加起來近20斤，開支甚至詳細到座椅。為讓市民能充分了解財政預算案，特區政府出盡各種招數：派傳單、建網站、上電視、接熱線。在港府財政預算案網頁（www.budget.gov.hk）上，預算案一字不落全數上網，甚至預算案漫畫版都一應俱全。

“唯一及格的省份”

《新民周刊》：很多人看到這個排行榜很奇怪，基本上沒想到福建是第一。

蔣洪：福建是唯一及格的省份，他們最早提供了很多信息。我們的信息要求詳細到部門，當時挑了教育部門。福建省教育廳一共列出了50多個單位，這50多個單位不但提供了一個總數，還提供了人員支出和公用支出。這些信息是其他省份不愿提供的。

那些信息公開辦公室的工作人員事先也做過預測，換句話說，我們的信息還沒出來，圈內人自己在橫向比較的時候，普遍認為福建會比較靠前。

不少人原以為上海、廣東會比較好?；蛟S他們在人大、政協這個層面做得不錯，但是這個調查是以普通公民的身份進行的，在公民層面上，他們不比其他省份做得更好。

《新民周刊》：有些省份事先就會橫向比較了？

蔣洪：我們沒說要進行排名，申請函上可能會留下一些痕跡，信上會寫我們正在從事一項什么研究項目，他們可能會意識到這點。我們還是希望各省呈現自然狀態，不過結果也有可能會跟一般公民感受到的情況有所不一樣。

《新民周刊》：聽您介紹，得分為兩部分，態度分以及信息本身的評分，各省得分情況如何？

蔣洪：我們在態度分方面要求很低，只要給予正式回應，不管有沒有提供信息，哪怕你只打一個電話，表示收到我們的函件，那就是滿分。

我們沒有能力判斷信息的真實性，只是考察信息的可獲得性。我們僅僅是從獲得的程度進行排名，比如說福建省，給我們的信息我們獲得了，那我們就給分。

“那人大的審查監督功能就完全虛設了”

《新民周刊》：您還以全國政協委員的身份向各省人大財經委提出了申請，他們有義務提供信息嗎？

蔣洪：《政府信息公開條例》并沒有要求人大，因此他們可回答也可不回答。但是給予反饋的省份那么少，我非常失望。我原以為他們會歡迎這項調查，因為我覺得我們是在幫人大履行職能。人大履行預算審查的職能，基本條件就是要獲得信息。我們現在呼吁財政公開，對人大工作有推動作用。

此外，從我們獲得的反饋而言，人大財經委和預算工委所獲得的信息情況不比一個認真的公民獲得的更多。我本人對這個結論持懷疑態度，因為難以相信。

《新民周刊》：為什么難以相信？

蔣洪：我們發函的對象是人大財經委和下面的預算工作委員會，這些人是專門審查預算的。每年的預算是怎樣通過的？是由人大財經委審核了以后，出具一個意見書，然后把這個意見書放在全體委員會上表決。換句話說，人大財經委提出的意見書是決定性的。

整個人大，這個機構最應該懂得預算的。這些專業人士不懂的話，其余的就更別提了，那人大的審查監督功能就完全虛設了。

《新民周刊》：是人大財經委對財政監督過于冷漠了？

蔣洪：可以這么說。人大是否對政府提出的預算草案進行過實質性的審查和監督？我感覺這里邊的成分很少。我們看到的一般情況是，通常不做任何修改。我指的不做任何修改是指實質上的，如果加幾個文字的修改是有的。實質性的修改很少，我基本沒見過。

《新民周刊》：這說明什么問題？

蔣洪：說明人大的審查監督的職能至少在能力方面還很薄弱，或者說，觀念上還沒承擔起這項責任。

“那就是白談”

《新民周刊》：您任代表或委員幾年了？提出過實質性的意見嗎？

蔣洪：我在上海做了兩屆人大代表，從去年起擔任全國政協委員。我在小組會上都在闡明我的看法，如果需要一個代表或者委員做出認真、審慎的表態，那就必須提供足夠的信息?，F在的預算報告根本看不懂，無法提意見。

《新民周刊》：哪些方面阻礙了理解？

蔣洪：你根本不知道財政用得好不好?，F在政府有三個口袋——社會保障基金、經營性的國有企業基金、政府基金，有兩個口袋基本不讓看，還有一個口袋只看一半。前面兩項沒有報告，向我們報告只是政府預算，而預算只是政府資金運行的部分。

即使報告出來的那部分，也被籠統化了。比如說，基建花了多少錢，你對這個抽象的數字根本無法評論，基本建設必須列到項目的層次。現在，代表和委員對預算基本無話可說。

財政必須增加透明度，只有透明之后，我們才能具體地說，哪筆安排不妥當?，F在不是這樣，都是等公眾偶然撿到一個發票上網曝光，或在網上發現官員公款按摩，才開始事后追責。

《新民周刊》：多長時間討論預算呢？

蔣洪：說起來有半天。不過在我的印象中，大家都沒對預算說過什么。

《新民周刊》：那大家討論什么？

蔣洪：各種各樣的觀點。比如說，要加強教育，或加大農村扶貧等等。但是有關這種觀點，如何在預算中予以體現，他們沒涉及。

我們大多數委員不會在預算這個層面上談論問題。所謂預算層面，就是在現有的預算上，哪些開支應該削減，哪些項目應該增加。美好的愿望如果不能落實在預算安排上，那就是白談。

《新民周刊》：您所在的政協小組多少人？

蔣洪：二十到三十人，兩本預算報告。

《新民周刊》：是規定嗎，每個小組只有兩本？

蔣洪：是規定，政協每個小組都是兩本，不知道人大怎么樣。這兩本預算報告只能在會場里傳閱，會議結束后不能帶走。

《新民周刊》：這些數據很機密嗎？

蔣洪：按照先行法律規定，這些數據確實是國家秘密。所以我今年還有一個提案，就是修訂《保密法》。如果《保密法》不做修訂，所謂陽光政府、財政透明都無從談起。

這個提案也是在實際調查中發現的。不少省級單位給我們回復時，都會引證《保密法》以及相關條例，一個省的信息公開機構稱，“財政總決算的詳細信息按有關規定屬于機密級事項，保密時間為20年”。

這樣的話，《政府信息公開條例》所規定要主動公開的信息，根據現行的《保密法》和相關規定則成了不予公開的國家秘密。

《新民周刊》：關于財政，您還有什么建議？

蔣洪：我個人認為有個很重要的問題，那就是讓稅收立法權回歸人大。1985年，人大把稅收立法權授給了國務院。稅收立法權類似于公眾的支票本，授權相當于立法部門代表公眾在支票上簽了字，但金額卻空著，讓行政部門任意填寫，所以我們經常聽到這個那個部門在考慮新稅種。

如果要問老百姓拿錢，那到底該誰說了算？憲法和基本法律都規定是人大。改革開放30年了，人大也具備了這個能力。繼續無特定目的、無特定范圍、無時間限制地授權，無異于人大在經濟領域中立法權的的全面放棄。■