透過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)改革看我國(guó)行政體制改革與發(fā)展

張　亮

20世紀(jì)末,為迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn),西方發(fā)達(dá)國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家,都加入了改革的隊(duì)伍中。我國(guó)目前仍然處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能,建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府,形成新的管理模式。胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中關(guān)于管理體制改革方面問(wèn)題指出:我國(guó)要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。

本文主要闡述兩個(gè)方面的內(nèi)容,一是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)改革情況,二是我國(guó)政府改革與發(fā)展?fàn)顩r。

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)改革

西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)改革的基本取向是采用工商管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量的“管理主義”或“新公共管理”。

1.英國(guó)公共部門(mén)改革。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后,英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃,開(kāi)始了這種以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和以顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀锩?/p>

2.德國(guó)公共部門(mén)改革。德國(guó)推行新公共管理改革的時(shí)間相對(duì)較晚,直到20世紀(jì)90年代才展開(kāi)。其特征是:產(chǎn)出與結(jié)果控制、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向等。

3.法國(guó)公共部門(mén)改革。作為典型的大陸法系國(guó)家,法國(guó)的公共部門(mén)變革相對(duì)緩慢,具有保守性。但法國(guó)在公共服務(wù)改革中同樣引入“管理主義”理念,它在改革目標(biāo)與新公共管理模式的目標(biāo)具有一致性,特點(diǎn):最突出的是完善服務(wù),設(shè)立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),向政府各部的地方分支機(jī)構(gòu)分解責(zé)任以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)。

總結(jié)起來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)改革的主要改革內(nèi)容和措施主要有以下幾方面:

①政府職能的優(yōu)化。公共部門(mén)改革的重點(diǎn)之一就是重新界定政府職能,提高政府效率。

②公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化。公共部門(mén)改革存在著這樣一種趨勢(shì),即政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)力量,推行公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化。

③分權(quán)。公共部門(mén)行政改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能,縮小政府行政范圍,因而必然要實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放。分權(quán)既涉及中央與地方的關(guān)系,又涉及中央政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。

④引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。當(dāng)代政府內(nèi)部公共部門(mén)管理體制改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向,即引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)尤其是私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)來(lái)“重塑政府”,實(shí)現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化,建立一個(gè)“市場(chǎng)化、企業(yè)化”的政府。

二、我國(guó)的政府改革與發(fā)展

目前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期,以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)。

1.改革開(kāi)放以來(lái)行政管理體制改革的簡(jiǎn)要回顧。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)先后經(jīng)歷了五次較大的行政管理體制改革:

(1)1982年改革。中國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放。為了與此相適應(yīng),改革的重點(diǎn)在于行政機(jī)構(gòu)方面,改革的主要內(nèi)容是撤并機(jī)構(gòu),裁減人員,以解決干部副職過(guò)多和干部老化等問(wèn)題。

(2)1988年改革。機(jī)構(gòu)改革,以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵,以經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)為重點(diǎn)。通過(guò)創(chuàng)造條件逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的關(guān)系、政府各部門(mén)之間的關(guān)系以及中央政府與地方政府的關(guān)系。

(3)1993年改革。行政體制改革,主要是根據(jù)黨的十四大精神,進(jìn)行其方向與目標(biāo)建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制。包括改革各級(jí)政府政企不分、關(guān)系不順、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、脫離群眾等障礙,在黨政機(jī)關(guān)普遍進(jìn)行推行公務(wù)員制度。

(4)1998—1999年改革。1998年2月25日至26日,中共十五屆二中全會(huì)在北京舉行。全會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。這次改革是建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大的行政管理體制改革,明確把政府職能界定為宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù);政企分開(kāi)有了新的突破,黨政機(jī)關(guān)與所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤;中央各部門(mén)的部分審批權(quán)和具體事務(wù)性工作下放給地方政府,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)和人員大幅減少。

(5)2003年以來(lái)的改革。2003年改革按照十六大精神進(jìn)行。十六大報(bào)告將政府的主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面,進(jìn)一步把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來(lái)國(guó)家建設(shè)的重要任務(wù)。

2.改革開(kāi)放以來(lái)行政管理體制改革的成就和教訓(xùn)。

(1)改革的成就。歷次機(jī)構(gòu)改革以及行政審批制度改革取得了顯著成效,使我國(guó)政府管理體制和模式發(fā)生了明顯的變化。總結(jié)起來(lái),改革的成效主要體現(xiàn)在5個(gè)方面:1.管理理念不斷優(yōu)化,能夠根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)加以改進(jìn);2.機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢(shì)頭得到了有效的抑制,機(jī)構(gòu)逐步精簡(jiǎn)并加以重構(gòu);3.政府職能轉(zhuǎn)變邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐,政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大;4.管理方式日益完善,審批制度、電子政務(wù)和民主決策等方式廣為各級(jí)政府接受;5.干部素質(zhì)發(fā)生變化,行政能力得到提升,依法治國(guó)和法治行政觀念開(kāi)始深入人心。

(2)改革的不足之處。經(jīng)過(guò)多次行政改革,我國(guó)政府體制及其運(yùn)行已得到了相當(dāng)大的改善。但是,與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和WTO規(guī)則要求相比,我國(guó)現(xiàn)行的行政體制存在較大的差距,存在許多亟待解決的問(wèn)題:政府管制仍然較多,市場(chǎng)機(jī)制作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮;政府管理方式及手段單一、落后,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍然較多,政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象仍然存在;政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確,致使一些部門(mén)忙于具體事務(wù)、疏于決策,重審批、輕監(jiān)管,既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,缺乏有效的制約機(jī)制;地方或部門(mén)利益觀念強(qiáng),公共意識(shí)和公共責(zé)任感不強(qiáng)等。

3.十七大指明未來(lái)行政管理體制改革的方向

十七大報(bào)告用了一段的篇幅來(lái)指明我國(guó)行政管理體制改革方向:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制……統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),嚴(yán)格控制編制。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革。”具體做法主要有6條:探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制;加快政府職能轉(zhuǎn)變;推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革;健全科學(xué)民族的決策機(jī)制;完善政府管理法制體系;改進(jìn)行政管理方式。

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容,是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求,貫穿于我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程,我國(guó)將到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。□

(編輯/永安)