堅持和完善人民代表大會制度加快推進首都民主法治建設

劉維林　田洪俊

1979年12月13日,北京市人民代表大會常務委員會正式設立,迄今已經走過30年的歷程。30年來,北京同全國一樣,人民代表大會制度不斷發展和完善,顯示出旺盛的生命力。

伴隨著整個國家的社會主義民主法治建設進程,首都的社會主義民主法治建設也取得了巨大成就,人民當家作主的權利得到切實保障,憲法和國家法律、法規在本行政區域內得到有效貫徹實施,推進依法治國方略成效顯著,基層自治和基層民主不斷推進,公民的民主法治意識和觀念不斷增強,公民有序參與進一步擴大,公民權利得到進一步保障。

一、北京市人大及其常委會在推進首都社會主義民主法治建設中發揮了重要作用

(一)首都社會主義民主法治建設的基本歷程

1. 從改革開放到1984年,北京市按照中央的指示,撥亂反正,在社會主義民主與法治的恢復和建設方面做了大量工作。在這一階段,人民代表大會制度得到加強;統一戰線進一步擴大;開展了對憲法和幾項法規的宣傳活動,人們的法制觀念有所增強;依法打擊了嚴重刑事犯罪和經濟犯罪,社會治安明顯好轉;制定并實施了一些地方性法規,這些法規發揮了積極的作用;企業民主和城鄉基層民主也得到明顯推進。

2. 隨著深化改革、擴大開放,加強人大建設成為推進首都民主與法治建設的關鍵環節。在上個世紀80年代至90年代,北京市先后召開了6次民主與法制工作會議。根據形勢的發展和本市實際工作需要,把進一步加強人大及其常委會的工作和建設問題列為重要議題之一,要求把社會主義民主與法治建設當作一項根本性建設來抓。

3. 進入新世紀以來,市委更加重視市人大及其常委會建設,首都社會主義民主法治建設快速發展。 2001年10月,北京市首次召開人大工作會議,市委作出了關于加強人大工作的決定,進一步統一思想,提高了新形勢下對人民代表大會制度的認識。這次會議標志著人大的自身建設進入了一個新的階段。2005年10月,本市召開第二次人大工作會議,認真總結新時期人大工作經驗,深入貫徹中央九號文件精神,進一步推進首都人大工作。

(二)市人大及其常委會為推進首都社會主義民主法治建設所做的主要工作

1. 依法實行了地方政權體制和選舉制度的改革。1979年12月,市第七屆人民代表大會召開了第三次會議,根據五屆全國人大二次會議通過的地方組織法和選舉法,選舉產生了自己的常務委員會,作為市人民代表大會的常設機關。從第八屆市人大開始,在市人大常委會的主持下,恢復由區、縣人民代表大會依法選舉市人民代表大會代表;市人民代表大會每屆任期5年,代表人民行使國家權力,為首都社會主義民主與法治建設和各項工作逐漸步入法制化、制度化軌道奠定了堅實的基礎。

2. 建立完善了人大工作的領導體制和工作機制。30年來,市人大及其常委會在市委領導下,自覺接受黨的領導,充分發揮市人大常委會黨組在國家權力機關中的領導核心作用,為鞏固黨的執政地位,增強黨的執政能力提供了可靠的保障。市人大常委會黨組及時向市委匯報工作;參加市委的有關重要會議;保證黨的路線方針政策和市委工作部署的貫徹落實。

3. 憲法和法律賦予人大及其常委會的職權得到了認真落實。市第七屆人民代表大會第三次會議以來,市人民代表大會歷經7屆,共舉行了32次人民代表大會會議,審查批準了市人大常委會和市人民政府、市人民法院、市人民檢察院各年度的工作報告,以及國民經濟、社會發展規劃和年度計劃,財政預(決)算。截至2009年6月,市人大常委會共舉行了237次會議,審議了1509項議題,市人大常委會主持本級人民代表大會換屆選舉6次,指導區、縣、鄉、鎮人民代表大會換屆選舉11次,加強了北京市的政權建設,為首都改革開放和現代化建設營造了良好的政治局面和法制環境。

(三)市人大及其常委會在推進首都社會主義民主法治建設中發揮的重要作用

1. 堅持和完善人民代表大會制度,推進民主政治建設。30年來,市人大及其常委會著眼推進首都民主法治建設,注重發揮人民代表大會制度優勢,認真履行人大職能,促進依法行政、公正司法和重大事項決策的科學化、民主化。通過執法檢查、聽取和審議專項工作報告、代表視察、討論決定重大事項、辦理代表議案和建議、選舉任免等多種形式,代表人民依法管理地方國家事務;發揚社會主義民主,擴大公民有序政治參與;健全完善人民群眾依法行使民主權利的制度,推進民主政治建設的制度化、規范化和程序化。

2. 行使立法職權,為首都改革開放和現代化建設提供法制保障。截至2009年6月,市人大及其常委會制定、修訂地方性法規(和法規性決定)共298項,其中現行有效的地方性法規136項。

3. 履行監督職能,促進依法行政和公正司法。30年來,常委會按照圍繞中心、突出重點、依法辦事、講求實效的思路,不斷加大監督工作力度,努力增強監督工作實效。

一是把聽取和審議專項工作報告作為人大常委會監督工作的基本形式。30年來,幾屆常委會本著把握大局、突出重點的原則,圍繞推進經濟體制改革、轉變經濟發展方式、統籌城鄉協調發展、加快社會主義新農村建設、加快創新型城市建設、落實城市總體規劃、保障義務教育均衡發展、完善社會保障體系、健全城市安全管理體制、加強公共衛生體系建設、推進政府依法行政、推動“兩院”公正司法等一系列重要問題,共聽取和審議“一府兩院”專項工作報告450多項,促進了政府依法行政和兩院的公正司法。

二是積極推進計劃和預算監督工作的法制化和規范化。1996年常委會制定了預算監督條例,2002年3月29日,市十一屆人大常委會第三十三次會議對預算監督條例進行了修訂,使預算監督工作更加正規、深化。主要是:加強基礎性工作,增強計劃、預算的透明度;細化和規范計劃、預算監督工作;創新監督形式,開展部門預算跟蹤監督;充分發揮預算監督顧問的作用,提高監督工作的水平。

三是深入開展執法檢查,加強人大常委會經常性的監督工作。30年來,共檢查法律法規實施情況650多項次。主要檢查了維護市場秩序、保證公共安全、保護資源環境、提升城市建設和管理水平、保障人民群眾食品安全、推動科技進步、促進教育事業發展、維護人民群眾切身利益、保護公民合法權益等方面法律法規的實施情況,保證了憲法、法律的落實。

4. 積極發揮人大代表在首都民主法治建設中的作用。市人大及其常委會十分重視人大的代表工作,采取一系列有效措施加強人大與代表和人民群眾的聯系,代表參與常委會的工作日益經常化、多樣化,逐步形成了一系列行之有效的做法和制度。如,常委會主任、副主任代表接待日,常委會組成人員聯系代表,組織代表集中視察,邀請代表列席常委會會議,吸收代表參與常委會的各項工作,督辦代表議案、建議辦理等。

5. 加強常委會自身建設,提高整體履職能力。不斷優化常委會組成人員結構;建立健全人大及其常委會的工作機構和辦事機構;加強常委會制度建設,基本形成了一套符合工作實際的規范;注重常委會機關建設,切實加強政治建設、組織建設、制度建設、思想作風建設和素質能力建設,集體參謀助手和服務班子的作用得到進一步的發揮;常委會工作的透明度顯著增強。

三、市人大及其常委會推進首都社會主義民主法治建設的基本經驗

在30年工作實踐中,市人大及其常委會銳意進取、開拓創新,做了大量有效工作,也積累了寶貴經驗。主要是:

(一)堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。30年來,歷屆市人大及其常委會都始終把堅持和依靠黨的領導擺在常委會行使職權的首要位置。常委會按照黨總攬全局、協調各方的原則,進一步明確職責定位,充分發揮黨組在人大工作中的領導核心作用,確保黨的意圖得以貫徹落實,并逐步形成一套既堅持和依靠黨的領導,又充分發揮人大職能作用的履職思路和工作方式。

(二)堅持把人民的利益作為工作的出發點和歸宿。做好人大工作,必須堅持以人為本,把實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益作為人大工作的出發點和歸宿。北京市歷屆人大及其常委會,始終堅持一切為了群眾、一切依靠群眾,正確反映和統籌兼顧不同方面群眾的利益,認真督促“一府兩院”及時解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,著力保障和改善民生。

(三)堅持圍繞中心、服務大局。30年來,市人大及其常委會堅持圍繞首都改革開放和經濟社會發展的目標任務,加強立法、監督等工作,為首都的現代化建設提供了法制保障和動力支持。特別是申奧成功7年來,市人大及其常委會始終把服務奧運作為一件大事,充分發揮職能作用,積極為奧運成功舉辦提供民主法制保障,同時也為首都民主法治建設積累了寶貴的制度財富。

(四)堅持解放思想,實事求是,與時俱進,開拓創新。堅持和完善人民代表大會制度是一項前無古人的開創性事業。世界在發展、國家在進步,堅持和完善人民代表大會制度必須適應世情和國情的變化,必須切實貫徹解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線,以強烈的政治責任心和歷史使命感,認真研究各種新情況、新問題,創造性地開展各項工作。

(五)堅持不斷提高工作質量和實效。對人大來說,憲法、法律規定的行權空間很大,常委會在準確把握憲法、法律精神的前提下,始終堅持把握政治體制改革的方向和進程,始終堅持高標準嚴要求,做人大該做、能做的事。

四、進一步發揮市人大及其常委會職能作用,加快推進首都社會主義民主法治建設的幾點思考

(一)圍繞首都科學發展,依法履行人大職能,推進首都民主法治建設,為建設人文北京、科技北京、綠色北京提供民主法制保障。一方面,要以科學發展觀為指導做好人大工作,推進首都的民主法治建設。另一方面,要通過人大工作,為全市貫徹落實科學發展觀、推動科學發展提供民主法制保障。

(二)切實發揮人大立法主導作用,加強和改進立法工作,不斷提高立法質量。進一步完善地方立法工作格局,明確“堅持黨對立法工作的領導,增強人大常委會在立法工作中的主導作用,加強市人大常委會與市政府在立法工作中的整體協調,加強市人大常委會和市政府內部的整體統籌”四條原則。采取三項措施:在市委領導下,與市政府密切合作,制訂年度立法計劃,統籌安排立法工作;建立人大常委會與市政府主要領導、主管領導之間的立法工作溝通協調機制,共同研究年度立法計劃安排、法規起草與審議中涉及的重要問題;人大常委會開展法規立項論證,通過法規立項調研論證工作,提前進入立法程序,加強對法規起草工作的指導,實現法規起草與審議的密切銜接。

(三)著眼對權力運行的監督和制約,加強和改進監督工作,促進“一府兩院”依法行政和公正司法。繼續深入貫徹落實監督法,堅持人大監督的性質和特點,充分發揮人大監督的職能和優勢,圍繞首都科學發展面臨的艱巨任務和突出矛盾,圍繞權力運行,圍繞群眾反映強烈、社會高度關注的問題開展監督,保障憲法和法律得到正確實施,促進依法行政、公正司法,維護公民、法人和其他社會組織合法權益。

(四)繼續完善代表工作格局,進一步發揮代表作用。要按照中央九號文件和市委轉發的關于進一步加強代表工作的若干意見要求,以完善代表履職服務體系、加強代表和人民群眾聯系為重點,創新工作機制、完善工作制度,切實提高代表工作實效。一是堅持和完善代表工作格局,使之貫穿于代表工作的各個方面。二是要推進代表密切聯系人民群眾,體現人民當家作主。三是完善工作方法,擴大代表對常委會工作的知情權和參與權。四是繼續抓好代表培訓,提高代表素質和履職能力。

(五)著力加強人大常委會自身建設,不斷提高履職能力和水平。要以科學發展觀為指導,不斷解決好“堅持正確政治方向、保持良好精神狀態、完善科學工作方式、提高隊伍素質能力”四個方面的問題。

(作者分別系北京市人大常委會副秘書長、研究室主任,北京市人大常委會研究室綜合處處長)