我國人大監(jiān)督評估機(jī)制的現(xiàn)狀與制度設(shè)計(jì)芻議

劉嫣姝

監(jiān)督法確立了各級人大常委會(huì)監(jiān)督的方式和方法,為人大監(jiān)督作用的發(fā)揮提供了法制保障。但“徒法不足以自行”,在法的實(shí)現(xiàn)過程中,法律規(guī)范的形成和開始生效只是其發(fā)揮作用的第一步。人大監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn),需要進(jìn)一步完善具體的工作制度。而在這些制度中,建立和健全人大監(jiān)督的評估機(jī)制是十分必要和迫切的。

(一)

機(jī)制的原意是指一個(gè)工作系統(tǒng)各組織或部分之間相互作用的過程和方式。人大監(jiān)督的評估機(jī)制就是指對人大監(jiān)督職能履行情況起評價(jià)和估量作用的各種相關(guān)因素相互聯(lián)系、相互作用而形成的體系。評估機(jī)制對人大監(jiān)督職能的行使具有不可替代的獨(dú)特作用:

首先,從宏觀角度來看,由于我國人大是人民的代表機(jī)關(guān),其監(jiān)督職能應(yīng)充分代表和反映人民的利益和需求。合理的評估機(jī)制可以指引人大根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化,及時(shí)調(diào)整監(jiān)督對象和重點(diǎn),完善監(jiān)督方式和程序,提高監(jiān)督效率,加強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效,是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督民主的重要手段。

其次,從人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的微觀角度看,每項(xiàng)監(jiān)督工作的開展,本身就表現(xiàn)為一種選擇與判斷的過程。如對某一問題是否進(jìn)行監(jiān)督,采用何種監(jiān)督方式,是否提交人大或常委會(huì)審議,決議內(nèi)容如何確定等。在這一系列的擇優(yōu)判斷過程中,評估機(jī)制無時(shí)無刻不在發(fā)揮著作用,因此,完善的評估機(jī)制是科學(xué)監(jiān)督的必然要求。

第三,從監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)來看,它是“以權(quán)制權(quán)”的公權(quán)力制約體系的重要組成部分。一方面,人大必須積極行使監(jiān)督職能避免監(jiān)督權(quán)被虛置,在這個(gè)過程中往往需要克服許多因素的阻礙與制約;另一方面,監(jiān)督權(quán)作為公權(quán)力,本身也存在擴(kuò)張和異化的傾向,監(jiān)督實(shí)效與監(jiān)督立法目的之間也會(huì)出現(xiàn)偏差和背離。這在實(shí)踐中經(jīng)常體現(xiàn)為怠于監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)督不力等情形。而評估機(jī)制的運(yùn)行,可以客觀合理地分析出在監(jiān)督工作中存在的制約因素和錯(cuò)誤做法,起到警示糾偏作用。

因此,評估機(jī)制的完善對于提高人大監(jiān)督的民主化、科學(xué)化水平和加強(qiáng)監(jiān)督的合法性和實(shí)效性意義重大,有必要對之進(jìn)行專門的探討。而且評估機(jī)制作為人大的一種工作制度,是不能憑想象設(shè)計(jì)的,必須采用實(shí)證的分析方法,從監(jiān)督實(shí)務(wù)入手,探討有針對性的法律解決方案。從這一研究角度出發(fā),我們就必須逐一論證以下基本命題:目前我國人大監(jiān)督評估機(jī)制是否存在,現(xiàn)狀如何;這一現(xiàn)存的評估機(jī)制是否符合人大監(jiān)督發(fā)展的實(shí)際需求;應(yīng)如何進(jìn)一步完善。

(二)

從其自身的構(gòu)成要素出發(fā),考察評估機(jī)制主要就是要研究以下問題:一是評估主體的范圍,即由誰進(jìn)行評估;二是評估方式的擇定,即如何評估;三是作出評估結(jié)論的依據(jù),即評估的標(biāo)準(zhǔn)。以此三個(gè)基本要素為線索來考量我國人大監(jiān)督評估機(jī)制的現(xiàn)狀,我們首先可以得出的結(jié)論是,盡管目前尚缺乏具體規(guī)定,但在憲法和法律的框架下,人大監(jiān)督評估機(jī)制存在并發(fā)揮著一定的作用。主要表現(xiàn)在:

首先,人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行過程本身就包含了一定的評價(jià)估量因素。如人大代表提出議案要求一定數(shù)量的代表聯(lián)名,聯(lián)名過程自然要對議案的可行性、合法性、適當(dāng)性進(jìn)行討論評估。此外,人大作為一個(gè)集體行使權(quán)力的機(jī)關(guān),有關(guān)監(jiān)督?jīng)Q議的通過往往需要專門委員會(huì)和常委會(huì)的數(shù)次審議,在整個(gè)審議過程中,嚴(yán)格的人大議事程序其實(shí)就是一個(gè)不斷評議和選擇的過程,具有很強(qiáng)的決策和糾偏能力[1]。

其次,外部評估機(jī)制的存在。根據(jù)組織法和監(jiān)督法的規(guī)定,上一級人大有權(quán)撤銷下級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令,這也就意味著,人大監(jiān)督職能的行使要依法接受上級人大的評估。此外,根據(jù)憲法的規(guī)定,政協(xié)和各民主黨派均有權(quán)對人大工作進(jìn)行評議和監(jiān)督,這其中自然涵蓋了對人大監(jiān)督工作的評價(jià)。而且根據(jù)一般的慣例,每年各級人大召開全體會(huì)議時(shí),政協(xié)同時(shí)開會(huì),并列席人大會(huì)議,聽取國家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)報(bào)告,對人大會(huì)議議程中的重大問題進(jìn)行討論,并提出建議。學(xué)界普遍認(rèn)為,這些做法可以被看做是憲法慣例[2]。所以盡管目前從慣例法的角度看,各地政協(xié)對人大監(jiān)督職責(zé)的履行狀況作出的正式評估和提出的相關(guān)建議和提案都是十分重要的,其實(shí)際作用和影響力也是很大的。

第三,除了上述制度外,近些年來,全國人大以及上級人大對下級人大的監(jiān)督工作加強(qiáng)了關(guān)注支持力度,其中自然包括了對下級人大監(jiān)督工作的評價(jià)比較等。開展這種評估依據(jù)的大多不是法律的明文規(guī)定,而是長期以來形成的習(xí)慣,其表現(xiàn)方式是多種多樣的,如會(huì)議精神、領(lǐng)導(dǎo)講話、工作評比等。這些意見、講話雖然不具有法律拘束力,但實(shí)際上對人大監(jiān)督工作產(chǎn)生了巨大影響,在某種意義上是一種準(zhǔn)正式的評估機(jī)制。如在1989年,七屆全國人大二次會(huì)議提出了加強(qiáng)人大監(jiān)督的幾點(diǎn)意見:一是強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督的重要性, 二是肯定了聽取審議工作匯報(bào)的監(jiān)督方式,三是每年第三季度由國務(wù)院向常委會(huì)作計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告,四是提出人大監(jiān)督“兩院”工作,不直接處理具體案件。這些提法雖然當(dāng)時(shí)只是對人大監(jiān)督工作進(jìn)行評估分析后提出的一些建議,不具有法律拘束力,但各級人大都普遍按照會(huì)議要求加強(qiáng)和改善了監(jiān)督工作。經(jīng)過幾年的實(shí)踐,積累了大量經(jīng)驗(yàn),在監(jiān)督法制定時(shí),很多做法被上升為法律規(guī)定。再如時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的李鵬對個(gè)案監(jiān)督這一新興監(jiān)督方式的評價(jià):“近些年來,一些地方人大及其常委會(huì)開展了司法機(jī)關(guān)的評議和個(gè)案監(jiān)督。人大監(jiān)督個(gè)案的目的是為了督促、支持審判、檢察機(jī)關(guān)公正司法,而不是代替司法機(jī)關(guān)辦理案件。要在不斷探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,使人大監(jiān)督工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。”[3]這一講話在全國人大系統(tǒng)引起了高度重視,實(shí)際上成為當(dāng)時(shí)指導(dǎo)人大個(gè)案監(jiān)督工作的方針,在一定程度上彌補(bǔ)了因立法滯后而造成的無章可循的情形。

雖然上述評估機(jī)制對人大監(jiān)督工作發(fā)揮了很大的作用,但是隨著人大監(jiān)督工作的深入開展,其局限性也越來越顯現(xiàn),主要體現(xiàn)在:

首先,各級人大沒有專門負(fù)責(zé)評估事務(wù)的工作機(jī)構(gòu),監(jiān)督工作缺乏必要的評價(jià)和總結(jié)。作為人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān),我國人大在同級國家機(jī)關(guān)中居于首位,其余的機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督,這從根本上區(qū)別于西方“以權(quán)制權(quán)”的分權(quán)制衡模式,因此對人大履行監(jiān)督職責(zé)來說,自律機(jī)制就顯得十分重要。在西方,加強(qiáng)議會(huì)內(nèi)部的自律機(jī)制已經(jīng)越來越引起人們的重視。這在許多國家的議會(huì)改革中都有所體現(xiàn)。如英國地方議會(huì)在新一輪改革中,普遍采用了莫德報(bào)告和貝恩斯報(bào)告的建議,成立了一個(gè)“政策和策略委員會(huì),負(fù)責(zé)優(yōu)先考慮各種策略,協(xié)調(diào)政策和控制地方計(jì)劃的實(shí)行”。這其中當(dāng)然也包括對議會(huì)監(jiān)督工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和評價(jià)[4]。日本地方議會(huì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)之一就是要對議會(huì)各委員會(huì)的行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督審查,并向議會(huì)及議長報(bào)告。而目前在我國人民代表大會(huì)中,各專門委員會(huì)大都相對獨(dú)立地開展工作,缺乏專門的機(jī)構(gòu)定期對人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評估、協(xié)調(diào),導(dǎo)致主任會(huì)議和常委會(huì)也很難準(zhǔn)確地把握和調(diào)整監(jiān)督工作的重點(diǎn)和成效。

其次,評估方式和評估標(biāo)準(zhǔn)尚未制度化、法律化。完善的評估方式應(yīng)該能夠?qū)θ舜蟊O(jiān)督工作進(jìn)行全方位的評析和判斷,既有對人大某一時(shí)期內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)行總體評價(jià)的方法,也有針對某一具體監(jiān)督工作進(jìn)行評估的手段;對人大某一監(jiān)督職責(zé)的履行,既應(yīng)有事后的評估總結(jié),也應(yīng)有對監(jiān)督工作啟動(dòng)前和運(yùn)行中的評價(jià)和關(guān)注。而目前,由于我國人大評估工作主要依靠人大內(nèi)部議事程序的某些制度,沒有形成專門的工作機(jī)制,因此評估方式也沒有專門化和制度化。

同時(shí),對人大履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行評估不應(yīng)是任意的,必須按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,目前很多學(xué)者從價(jià)值判斷角度出發(fā)對評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了闡述,如正義、效益、民意、效率等[5]。而人大監(jiān)督工作作為一種極其重要、極其復(fù)雜的公權(quán)力行為,其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必然是十分豐富和復(fù)雜的,因此我們有必要研究一下評估工作開展得比較多的西方議會(huì)的相關(guān)實(shí)踐。因?yàn)?“對于某個(gè)政府或者該政府的某個(gè)機(jī)關(guān)的評價(jià),所依據(jù)的實(shí)際上是其他相似的政府或政府機(jī)關(guān)運(yùn)作的知識(shí)。誠然,我們可以抽象地描述政府的運(yùn)作,但連這種抽象也是來自于對類似具體對象的逐步了解。提出改革現(xiàn)存安排的建議、甚至徹底改造政府體制的建議其實(shí)也是有意或無意地基于比較。”[6]綜觀西方議會(huì)對監(jiān)督工作的評估標(biāo)準(zhǔn),大致可分為三類:

一是合法性標(biāo)準(zhǔn),即評估主體對議會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)是否合法進(jìn)行測評。議會(huì)監(jiān)督行為的違法既包括違反實(shí)體法也包括違反程序法。前者既可能以作為的形式出現(xiàn),也可能以不作為的方式出現(xiàn),即不履行或怠于履行監(jiān)督職責(zé)等。程序上的違法主要是指議會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)雖然有法律依據(jù),但在行使職權(quán)時(shí)沒有按照法律規(guī)定的方式進(jìn)行,即沒有按照法定程序辦事。許多西方議會(huì)對監(jiān)督程序的規(guī)定十分嚴(yán)格,違反之往往導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)督行為的無效。如日本有關(guān)法律規(guī)定,罷免地方公共團(tuán)體的首長,議會(huì)的相關(guān)委員會(huì)必須召開公聽會(huì),如果沒有召開,即使議會(huì)審議通過了罷免案,該罷免案亦無效。

二是合理性標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合理性含義的理解是多樣的,但總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),主要是以是否符合民意和是否公正為主要評斷標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樽h會(huì)作為民意代表機(jī)關(guān),其監(jiān)督行為在某些情況下雖然符合法律規(guī)定,但卻出現(xiàn)了有悖于人民意志的情形。在這種情況下,民意或公正的標(biāo)準(zhǔn)就有必要存在。

三是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)興起于上世紀(jì)七八十年代的政府改革。許多北歐和北美國家的地方議會(huì)開始嘗試引進(jìn)企業(yè)的技術(shù)性評估標(biāo)準(zhǔn)。這些技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)主要包括節(jié)約、效益、效果等。這些技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用,首先就要求地方議會(huì)改變傳統(tǒng)的監(jiān)督方式,在放權(quán)給行政部門的同時(shí),注重對效果而不是過程的控制,同時(shí)提高議會(huì)監(jiān)督的效率,以求成本效益最大化。要將監(jiān)督權(quán)的形式置于信任而非對抗的基礎(chǔ)之上[7]。但需要指出的是,目前技術(shù)性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在西方也僅處于實(shí)驗(yàn)階段。

第三,由于對人大履行監(jiān)督職能進(jìn)行評估處于起步階段,因此,目前對民眾等社會(huì)力量這一新型評估主體的興起缺乏認(rèn)識(shí)和有效引導(dǎo)。隨著我國民主改革的深入和現(xiàn)代信息化技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)的成熟,民眾參與政治的熱情不斷高漲,影響不斷深化和擴(kuò)大。目前,民眾監(jiān)督的焦點(diǎn)仍集中于行政權(quán)力的濫用損害弱勢群體權(quán)利或觸犯公共利益的問題上,如對某地政府部門公費(fèi)出國旅游、杭州富二代飆車撞人事件、看守所“躲貓貓”致死案等的熱切關(guān)注。其監(jiān)督效果往往依靠領(lǐng)導(dǎo)重視——行政機(jī)關(guān)自我糾正——檢察、紀(jì)檢機(jī)關(guān)介入的方式來實(shí)現(xiàn),但是,這一應(yīng)急的解決方式不是引導(dǎo)民眾積極參與民主政治建設(shè)的長效機(jī)制,帶有濃厚的人治色彩,而人治的弊端早有學(xué)者深刻指出也為歷史所證明。因此,作為民意代表機(jī)關(guān)的人大,應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求,探索如何有效將民眾監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,建立民眾參與和評估人大監(jiān)督工作的制度,以更好地引導(dǎo)人民行使監(jiān)督權(quán),并以此為契機(jī)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的實(shí)效。

(三)

前文的分析業(yè)已表明,目前我國對人大履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行評估的相關(guān)制度遠(yuǎn)未成熟,因此,在評估機(jī)制的建立與完善方面,還有大量的工作需要完成。基于此,筆者認(rèn)為,評估機(jī)制的建立并非是一朝一夕之功,但以下制度的建立健全是十分關(guān)鍵并有現(xiàn)實(shí)可行性的:

首先,應(yīng)逐步在縣級以上常委會(huì)設(shè)立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的委員會(huì),定期對人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評估,并向常委會(huì)報(bào)告。隨著各級人大監(jiān)督工作的展開,對每年的監(jiān)督職責(zé)履行狀況進(jìn)行匯總、評審,對其他各委員會(huì)的監(jiān)督工作進(jìn)行協(xié)調(diào),非有專門的監(jiān)督委員會(huì)不足以當(dāng)其任,況且,監(jiān)督委員會(huì)還擔(dān)負(fù)著收集有關(guān)信息、聽取民意等任務(wù),因此,它的建立對人大自律機(jī)制的完備具有重大意義。

其次,在設(shè)置專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,以評估程序的完善為契入點(diǎn),建立規(guī)范的評估方式和標(biāo)準(zhǔn)體系。任何實(shí)體權(quán)力的形式都離不開程序的保障,對人大履行監(jiān)督職權(quán)的情況進(jìn)行評估就更是如此。由于我國人大監(jiān)督評估工作正處于起步階段,因此還不可能準(zhǔn)確地描述各種評估程序的細(xì)節(jié),但以下幾個(gè)基本要求是應(yīng)該引起重視的。一是評估程序的完善應(yīng)注重完整性。特別是要對評估結(jié)果的提交、審議和處理程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,以免評估流于形式。二是要注重評估程序的科學(xué)性,適當(dāng)引入第三方主體參加。由于評估對象的復(fù)雜性以及人大評估機(jī)構(gòu)自身與被評估者同屬權(quán)力機(jī)關(guān),由此可能導(dǎo)致評估不夠科學(xué)等問題。因此引入第三方主體,如公民代表、技術(shù)專家、咨詢員等等參與到評估事務(wù)中是十分必要的。三是要注重對少數(shù)人意見的保護(hù)制度。人們往往認(rèn)為,民主是少數(shù)服從多數(shù),但隨著民主實(shí)踐的發(fā)展,越來越多的人開始認(rèn)識(shí)到,“民主就是多數(shù)統(tǒng)治這一口號是不正確的,只有尊重和保護(hù)少數(shù)的權(quán)利,才能維護(hù)民主的力量和機(jī)制。總之,少數(shù)的權(quán)利是民主過程本身的條件。”[8]這一觀念在西方議會(huì)正逐步得到制度體現(xiàn)和保障,很多議會(huì)委員會(huì)都實(shí)行“少數(shù)意見報(bào)告制度”。這一制度的根據(jù)是,“少數(shù)意見的存在,不但可以明確提案審查的重點(diǎn),又可以對議會(huì)的決議增加國民信任的評價(jià)”[9],加之委員會(huì)是初審機(jī)關(guān),其決議往往不具有最終效力,議會(huì)的決議也不受委員會(huì)決議的束縛,即委員會(huì)的多數(shù)并不意味是議會(huì)的多數(shù),少數(shù)意見也有可能得到議會(huì)多數(shù)的支持。因此,在評估工作中注重建立對不同意見的梳理和報(bào)告制度,對于評估的科學(xué)性是十分重要的。

第三,應(yīng)完善政協(xié)及各民主黨派和民眾參與監(jiān)督的途徑,探索建立其對人大監(jiān)督工作進(jìn)行有效評估的制度。擴(kuò)大人大監(jiān)督的民主參與程度已經(jīng)成為一種必然趨勢,應(yīng)進(jìn)一步重視發(fā)揮政協(xié)、各民主黨派的監(jiān)督作用,完善對其意見和提案的辦理程序和結(jié)果反饋制度。同時(shí)應(yīng)探索建立民眾參與人大監(jiān)督的法定途徑,完善兩方面的制度:一是對民眾聯(lián)名提出的某些請求人大進(jìn)行監(jiān)督的申訴、檢舉等要求,應(yīng)有正式的疏導(dǎo)和解決程序,保障和規(guī)范人民民主權(quán)利的行使;二是對某些特定的監(jiān)督事項(xiàng),應(yīng)主動(dòng)征詢社會(huì)民眾的意見。人大與人民群眾溝通過程中,應(yīng)通過各種主動(dòng)征求意見的方式,逐步擺脫消極被動(dòng)的地位而成為主動(dòng)的召集者和主持者,以進(jìn)一步推動(dòng)人民民主的良性發(fā)展。

注釋:

[1]有關(guān)人大會(huì)議及議事規(guī)則的論述,參見蔡定劍:《中國人民代表大會(huì)制度》,法律出版社1998年版,第424~463頁。

[2]張慶福主編:《憲法學(xué)基本理論》, 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1994年版,第92~93頁。

[3]《人民日報(bào)》1998年9月17日。

[4]【英】戴維?威爾遜:《英國行政管理》,汪淑鈞譯,商務(wù)印書館1991年版,第144~145頁。

[5]參見蔡定劍:《中國人民代表大會(huì)制度》,法律出版社1998年版,第394頁。

[6]董禮勝:《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第1頁。

[7]【美】戴維?奧斯本等:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》,周敦仁等譯,上海譯文出版社2006年版,第118頁。

[8]【美】喬?薩托利:《民主新論》,馮克利等譯,東方出版社1993年版,第4頁。

[9]董璠輿:《外國議會(huì)議事規(guī)則》,中國政法大學(xué)出版社1993年版,第215頁。

(作者單位:山東省人大常委會(huì)法工委)