辯論機(jī)制：人大議事規(guī)則的核心程序之構(gòu)建

戴激濤

一、問題的提出:“瞌睡代表”拷問制度缺失

在2008年4月召開的深圳市四屆人大五次會(huì)議上,有代表在看報(bào)紙,甚至在其他代表發(fā)言期間玩手機(jī)、打瞌睡,還有部分代表則存在著遲到、缺席現(xiàn)象[1]。盡管2008年年初,廣東省委辦公廳、省政府辦公廳曾聯(lián)合發(fā)出通知,要求進(jìn)一步端正會(huì)風(fēng):“嚴(yán)禁隨意離開會(huì)場,不準(zhǔn)在會(huì)場內(nèi)抽煙,不準(zhǔn)接聽和撥打手提電話,不得從事與會(huì)議無關(guān)的其他事情,嚴(yán)禁在會(huì)場打瞌睡……凡因會(huì)風(fēng)受到通報(bào)批評(píng)的,將受到嚴(yán)厲處罰。”[2]但深圳“兩會(huì)”期間部分人大代表與委員的瞌睡情形通過媒體的報(bào)道,在引起民眾議論、嘆息的同時(shí),更多的是對人大代表制度建設(shè)的反思。根據(jù)相關(guān)報(bào)道,人大代表在人代會(huì)上打瞌睡的現(xiàn)象,在北京市、遼寧省等地的人大會(huì)議上同樣存在[3]。眾所周知,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,主要靠人民代表大會(huì)制度。因此,人代會(huì)不僅是政治程序,而且是人大代表集民意、爭民益的政治活動(dòng)場所;人代會(huì)不僅是人大代表履行義務(wù)的基本方式,而且是反映民眾訴求,實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的制度途徑。那么,究竟是什么原因,讓我們的代表變成了“瞌睡代表”呢?又應(yīng)當(dāng)如何從制度建設(shè)上杜絕代表在會(huì)場打瞌睡這類怪現(xiàn)象,讓“三手”代表(到會(huì)握手、開會(huì)舉手、散會(huì)拍手)變成真正的民意代表,使其在議事過程中更集中、更深入、更系統(tǒng)地討論議題,防止人大會(huì)議淪落為“熱熱鬧鬧走過場”的話劇?這些都是擺在我們眼前亟待研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。本文試從完善人大議事規(guī)則的角度,結(jié)合廣東的實(shí)際情況,探討上述問題的解決方法。

二、人大議事規(guī)則中引入辯論機(jī)制的必要性與可行性

一般說來,議事規(guī)則是立法機(jī)關(guān)依照國家法律,圍繞一項(xiàng)動(dòng)議所舉行的正式討論、爭辯和表決。會(huì)議內(nèi)容越是重大復(fù)雜,議事規(guī)則越是精密合理。議事規(guī)則的基本內(nèi)容是規(guī)范和調(diào)整會(huì)議活動(dòng)中不同主體之間的權(quán)利義務(wù),涉及議程決定權(quán)、議案提出權(quán)、議題控制權(quán)、出席權(quán)、發(fā)言權(quán)、表決權(quán)等諸多權(quán)利。考察西方發(fā)達(dá)國家議會(huì)的議事規(guī)則可以發(fā)現(xiàn),法治、自由、平等、權(quán)力制約、正當(dāng)程序、多數(shù)決定、尊重和保護(hù)少數(shù)是現(xiàn)代民主國家議事規(guī)則的基本理念。迄今為止,世界各國的議事規(guī)則已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜、精妙、完備。

議事規(guī)則通過審慎平衡參與會(huì)議的多元主體的權(quán)利,發(fā)揮了如下重要作用:(1)維持議事活動(dòng)的秩序,使議事活動(dòng)成為一種民主、理性、和平、寬容的交流過程;(2)保證議事過程的公正、公平、透明,讓各方參會(huì)者在平等的環(huán)境下,自由發(fā)言,并展開實(shí)質(zhì)性辯論,形成公共理性;(3)提高議事活動(dòng)的效率,避免議題分散混亂、跑題偏題、議而難決。而在議事規(guī)則中起到關(guān)鍵作用的,就是辯論制度。作為議事規(guī)則的核心構(gòu)成,辯論制度不僅是一項(xiàng)法定的獨(dú)立程序,而且是保證議案民主化、科學(xué)化、理性化的制度基礎(chǔ)。如英國平民院全院大會(huì)對法案的審議均采用辯論機(jī)制;全院大會(huì)監(jiān)督政府、討論時(shí)務(wù),也都采用辯論機(jī)制。平民院全院大會(huì)的辯論在大會(huì)主席主持下進(jìn)行,辯論程序大致包含以下步驟:動(dòng)議→正、反方首席議員先后發(fā)言→正、反方其他議員輪流發(fā)言→正、反方代表總結(jié)→表決[4]。多元主體的利益博弈是辯論機(jī)制產(chǎn)生的邏輯前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),辯論過程集中體現(xiàn)了代議機(jī)關(guān)的議員行使選民所賦予的權(quán)利時(shí),所具有的高度責(zé)任感和職業(yè)素養(yǎng)。

我國于1987年制定全國人大常委會(huì)議事規(guī)則,1989年制定全國人大的議事規(guī)則,《廣東省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》是1999年2月2日廣東省第九屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的。人大工作的實(shí)踐表明,人大議事規(guī)則對規(guī)范議事程序,提高議事效率,保障人大依法行使職權(quán),發(fā)揮了重要作用。但是,由于人大議事規(guī)則中沒有對辯論機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定,致使人大議事活動(dòng)的主要形式是協(xié)商討論,代表和委員的發(fā)言分別主要是在人大的小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議上和常委會(huì)的分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行,因此,即使多元利益主體的觀點(diǎn)和想法存在沖突對立,但這種沖突對立不會(huì)以尖銳、明顯、集中、直接的形式表現(xiàn)出來,客觀上表現(xiàn)為代表各說各話,在會(huì)議上的發(fā)言“跑題”、“走過場”、“無關(guān)痛癢”、“不著邊際”,人大代表也被戲謔為“啞巴代表”、“舉手代表”和“老好人代表”。在這樣的場景下,我們的大多數(shù)會(huì)議氛圍當(dāng)然非常融洽。但是,劍橋大學(xué)講師劉瑜在《缺乏辯論的大會(huì)是寂寞的》一文中說:“和諧的、團(tuán)結(jié)的會(huì)議氣氛固然是件好事,但是假如這種融洽的基礎(chǔ)是對社會(huì)矛盾的掩飾或者無視,那就成了‘偽融洽了……相比把矛盾藏到桌子底下來維持一個(gè)桌面上的團(tuán)結(jié)融洽,倒不如把矛盾擺到桌面上來公開討論。”[5]

事實(shí)上,早在1956年,周恩來同志在《專政要繼續(xù),民主要擴(kuò)大》一文中就明確提出,完善人民代表大會(huì)制度必須建立辯論制度,“將來在代表大會(huì)上要建立辯論制度。就是說,人大代表提出的意見,政府要出來回答,回答對了,人民滿意;不對,就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學(xué),但是西方的某些形式和方法還是可以學(xué)的,這能夠使我們從不同的方面來發(fā)現(xiàn)問題。換句話說,就是允許唱對臺(tái)戲,我們共產(chǎn)黨人相信真理越辯越清楚。我們共產(chǎn)黨人要有勇氣面對真理、面對錯(cuò)誤,有錯(cuò)誤就不怕揭露、就勇于承認(rèn)和改正。”[6]盡管周恩來所說的“辯論”與我們所說的辯論制度不完全一樣,在很大程度上指的是質(zhì)詢,但在人大的各種會(huì)議上實(shí)行辯論制度,不僅是必要的,也是可行的,讓代表在討論議案時(shí)不同意見形成爭論,而不是各自發(fā)言一通就了事,不僅有利于對議題的審議,而且有利于審議質(zhì)量的提高。辯論制度,意味著所有決定必須是在經(jīng)過充分而且自由的辯論協(xié)商之后才能作出。每個(gè)人都有權(quán)利通過辯論說服其他人接受自己的意志,甚至一直到這個(gè)意志變成總體的意志。

但長期以來,在我國的人大會(huì)議上不要說沒有辯論,就連大會(huì)發(fā)言也不多。代表和委員的發(fā)言分別主要是在人大的小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議上和常委會(huì)的分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行。即使在人數(shù)較少的小組討論上,多數(shù)代表也習(xí)慣了傾聽,導(dǎo)致會(huì)議行政色彩較濃,會(huì)議性質(zhì)轉(zhuǎn)變成工作匯報(bào)會(huì)和動(dòng)員會(huì)。在許多地方人大會(huì)議上,代表也是就議案各自發(fā)言一通了事,或者是一人說其他人只是聽,審議過程最多是一般的議論表態(tài),只有少數(shù)人發(fā)表意見,大多數(shù)人只是聆聽,或者默認(rèn)別人的意見,再直接進(jìn)行投票表決。因此,在人大議事規(guī)則中構(gòu)建辯論制度,不僅有利于充分實(shí)現(xiàn)憲法和法律規(guī)定的人大代表的各項(xiàng)政治權(quán)利,而且是確保議案民主、科學(xué)、理性的客觀要求,是社會(huì)主義法治國家實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的應(yīng)有之義。

三、廣東的經(jīng)驗(yàn)及展望:對未來人大議事模式的構(gòu)想

在廣東省的人大會(huì)議上,代表能言敢言的魄力、黨委政府從善如流的態(tài)度、會(huì)場內(nèi)外激烈爭論的情景一度成為民眾參與政治生活的主題詞;人大代表敢于監(jiān)督,媒體深度參與立法,人大立法在大型門戶網(wǎng)站上公開征求意見,創(chuàng)立立法顧問制度,建立立法專家咨詢庫,召開全程向媒體開放的專家研討會(huì),征求政協(xié)委員意見的專場座談會(huì),深入基層召開“PK”式征求公眾意見的座談會(huì),舉辦大型政論性公開電視論壇等形式,形成了多年來的獨(dú)特的兩會(huì)“廣東現(xiàn)象”[7]。比如2008年人代會(huì)期間,人大代表盧光霖痛批政府的預(yù)算管理是“逼著你亂花錢,不花完,你就是蠢才”等[8],涌現(xiàn)出了一批像王則楚、朱列玉、方潮貴、李德鋒等積極關(guān)注國計(jì)民生、為民請命、建言獻(xiàn)策的代表,《人民日報(bào)》曾對此作出高度評(píng)價(jià)[9]。這表明在議事規(guī)則中建立辯論制度,廣東人大代表已經(jīng)具備一定主體資質(zhì)和言說能力。人大會(huì)議本是表達(dá)民愿的議政場所,受人民委托參政議政和監(jiān)督政府的代表委員暢所欲言,本是應(yīng)盡之職。如果每位代表都能夠主動(dòng)參與到議題辯論中去,積極建言獻(xiàn)策,又怎么會(huì)出現(xiàn)本文開頭所出現(xiàn)的“瞌睡代表”現(xiàn)象呢?事實(shí)上,沒有什么能比發(fā)言、吵鬧聲更能驚醒和吸引打瞌睡、看報(bào)紙、遲到缺席的人大代表了。因此,在人大議事規(guī)則中引入辯論制度,在于通過科學(xué)民主的議事機(jī)制,使人大代表充分行使憲法賦予的職權(quán),踐行科學(xué)發(fā)展觀,這不僅是解放思想、保障民生的客觀要求,也是構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)民主政治的根本要義。

根據(jù)各國議會(huì)的經(jīng)驗(yàn),及被孫中山視為民權(quán)基石的羅伯特議事規(guī)則(Robert'sRulesofOrder)[10],在人大議事規(guī)則中構(gòu)建辯論機(jī)制,讓與會(huì)各方的意見和利益得到充分的表達(dá),至少應(yīng)當(dāng)考慮以下方面:

(1)辯論次序。代表發(fā)言必須獲主席準(zhǔn)許,由主席決定發(fā)言次序。如因辯論激烈,某些代表不經(jīng)主席準(zhǔn)許而同時(shí)起立發(fā)言,造成混亂,主持人應(yīng)當(dāng)警告。拒不接受這一警告而繼續(xù)擅自發(fā)言的代表將會(huì)受到主持人點(diǎn)名批評(píng)。

(2)辯論形式。代表發(fā)言參與辯論應(yīng)當(dāng)站立,不應(yīng)照念發(fā)言稿。如果僅僅按自己事先準(zhǔn)備好的講稿照讀一通,就很難形成觀點(diǎn)交鋒。當(dāng)代表的發(fā)言涉及其他代表時(shí),不應(yīng)直呼其名,而應(yīng)使用“尊敬的來自XX區(qū)的代表”或者其他表示尊敬的稱呼。

(3)辯論內(nèi)容。會(huì)議上所有辯論必須與議案有關(guān),代表發(fā)言討論要針對待決問題。如果內(nèi)容脫離議題,主持人應(yīng)當(dāng)指出并且制止,辯論應(yīng)對事不對人,禁止利用發(fā)言機(jī)會(huì)進(jìn)行人身攻擊,禁止辱罵或譏諷的語言。

(4)發(fā)言規(guī)則。同一場議題的辯論中,一人只準(zhǔn)許發(fā)言一次。在全體會(huì)議上的發(fā)言,不超過10分鐘;在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上,第一次發(fā)言不超過15分鐘,第二次對同一問題的發(fā)言不超過10分鐘。這將使盡可能多的代表參與到辯論中去。事先提出要求,經(jīng)會(huì)議主持人同意的,可以延長發(fā)言時(shí)間。這一點(diǎn)可以參考2009年4月修改的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的新規(guī)定,各地人大根據(jù)自己的實(shí)際情況斟酌進(jìn)行規(guī)定。若辯論的時(shí)候有人請求發(fā)言,主持人應(yīng)該先問他持的是哪一方的觀點(diǎn),如果其觀點(diǎn)與上一位發(fā)言人相反,那么他有優(yōu)先權(quán)。

(5)總結(jié)陳詞。在每場辯論的總結(jié)階段,由各界人士選派代表做總結(jié)發(fā)言,集中陳述各利益主體的正反方面理由。最后再進(jìn)行投票,民主表決。

(6)辯論主持人。對于辯論的主題,會(huì)議主持人不應(yīng)發(fā)表自己的觀點(diǎn)和任何意見,處于中立地位,只能對程序發(fā)言,主持對議題逐條討論,詢問大家的意見,規(guī)定每個(gè)人的發(fā)言時(shí)間和辯論次數(shù),保證同一時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)議題,提高議事效率。

民主政治發(fā)展的實(shí)踐表明,制度建設(shè)是根本。實(shí)現(xiàn)人大從“社會(huì)問題呼吁者”到“國家事務(wù)管理者”的角色轉(zhuǎn)換,有賴于對人大議事程序上的制度改革。在廣東省已經(jīng)具備相應(yīng)制度條件與主體資質(zhì)的情況下,在人大議事程序中構(gòu)建起辯論機(jī)制可以循序漸進(jìn),慢慢完善人大議事規(guī)則的程序制度。以2009年4月24日全國人大常委會(huì)議事規(guī)則修改為契機(jī),進(jìn)一步完善地方人大議事規(guī)則,適時(shí)引入辯論機(jī)制,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)將之規(guī)范化,不僅將促使人大代表切實(shí)履行百姓代言人的職責(zé),不再上演“瞌睡代表”現(xiàn)象,而且將提高人大工作制度化、規(guī)范化、程序化,提升立法質(zhì)量、創(chuàng)新立法工作。我們相信,在人大議事規(guī)則中構(gòu)建起良好的辯論機(jī)制,能夠有條不紊地讓各種意見得以表達(dá),用規(guī)則來壓制各自內(nèi)心私利的沖動(dòng),求同存異,然后按照規(guī)則表決。這種辯論機(jī)制及所設(shè)計(jì)的操作程序,既保障了民主,也提高了效率,將成為廣東省人大工作開創(chuàng)議事民主的新航標(biāo),并將引領(lǐng)全國人大議事規(guī)則邁向新改革。

注釋:

[1]參見宋元暉、劉榮:《深圳“兩會(huì)”人大代表埋頭讀報(bào) 四個(gè)代表團(tuán)中途散場》,載《南方都市報(bào)》2008年4月14日。

[2]李剛:《廣東嚴(yán)厲整頓會(huì)風(fēng)開會(huì)嚴(yán)禁抽煙接電話打瞌睡》,載《人民日報(bào)》2008年1月17日。

[3]潘洪其:《“人大代表打瞌睡”背后的真問題》,載《北京青年報(bào)》2008年4月15日。

[4] 參見蔡定劍、杜鋼建主編:《國外議會(huì)及其立法程序》,中國檢察出版社2002年版,第41~46頁。

[5]劉瑜:《缺乏辯論的大會(huì)是寂寞的》,載《南方周末》2008年3月12日。

[6]周恩來:《專政要繼續(xù),民主要擴(kuò)大》,《周恩來選集》下卷,人民出版社1984年版,第208頁。

[7]參見吳習(xí):《人大工作中的“廣東現(xiàn)象”》,載《人民與權(quán)力》2000年第10期。

[8]郭光東:《“吵架”的大會(huì)也是團(tuán)結(jié)的大會(huì)》,載《南方周末》2008年3月7日。

[9]唐易水:《解放思想,首先要解放表達(dá)》,載《人民日報(bào)》2008年2月22日。

[10]“羅伯特議事規(guī)則”是美國最廣受承認(rèn)的議事規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。無論對于議事專家、還是新上任的協(xié)會(huì)主席來說,它都是高效、有序、公平的會(huì)議的有力保障。對于此規(guī)則的具體內(nèi)容,參見【美】羅伯特:《羅伯特議事規(guī)則》, 袁天鵬、孫滌譯,世紀(jì)出版集團(tuán)、格致出版社2008年版。

(作者單位:廣東商學(xué)院法治與經(jīng)濟(jì)研究所)