論人大代表代表性的保障機制構建

黃登攀

人大代表的代表性是中國人大制度能否有效運轉的關鍵的考量指標,直接關系到統治的合法性和正當性,因此極為重要。我國目前的人大代表的代表性并不盡如人意。怎樣使人大代表的代表性得到有效的保證,是一個重要的問題。

一、人大代表的代表性的界定

人大代表的代表性核心和實質是人大代表必須有效地表達和忠實地代表人民的意志和利益。由于人口眾多、國家事務的復雜性等因素,不可能每個人都參與國家事務的管理,只能選出自己的代表代替行使權力,管理國家事務。如果這些代表不能代表人民的意志和利益,人民就會由主人變成奴隸。只有確保代表能有效地表達和忠實地代表人民的意志和利益,才能保證人民才是國家的主人。

二、人大代表代表性的保障機制構建

(一)誰選舉人大代表

人大代表可能不忠實于被代表人的意志和利益,但是要確保其忠實于被代表人的意志和利益,就必須確定被代表人必須有權按照自己的意志選擇自己的代表。

誰選舉人大代表呢?馬克思在《法蘭西內戰》中指出:“公社是由巴黎各區普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負責,隨時可以撤換。”[1]我國憲法第三條明確規定:全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。

問題是誰是人民呢?人民是一個高度抽象的政治術語,指具有中華人民共和國國籍,除依法被剝奪政治權利的人和敵對分子外的社會成員群體。既可用于指全國范圍的人民,也可用于指某選區范圍內的人民。因此,人民的內涵的抽象性和外延的廣泛性導致在制度層面上的操作是非常困難的。現實中解決的措施是選舉人大代表是通過選民投票完成的。

選民的概念和人民的概念是存在很大差異的。“人民”是政治概念,在選舉上體現的更多的是一種政治導向性,強調選舉人大代表要符合國體,符合統治階級利益。“人民”的概念雖然比較抽象,在制度層面上的操作比較困難,但不能忽視和否認這一概念在選舉中的政治導向性。“選民”是法律概念,是指具有一個國家國籍,依據該國法律規定享有選舉權和被選舉權的公民,是一種法律上對選舉權與被選舉權的資格確認。憲法第三十四條和選舉法第三條均有規定:除依照法律被剝奪政治權利的人外,中華人民共和國年滿十八周歲的公民,都有選舉權和被選舉權。

從法律規定看,我國選民的選舉權是非常普遍的,但是實際中的選民的選舉權的實現卻受到較大影響,主要表現在:

1.選舉權的不平等性。選舉法第十二條、十四條、十六條則規定農村人口的選舉權僅相當于城市人口的四分之一。這違背了憲法第三十三條規定的“中華人民共和國公民在法律面前一律平等原則”,人為地設置了農村人口與城市人口政治權利的不平等。這種不平等,使人口基數龐大的農民群體,不能及時通過合法順暢的政治途徑,表達他們的利益訴求。

2. 提名權的實現受阻。選舉法第二十九條規定:各政黨、各人民團體,可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表十人以上聯名,也可以推薦代表候選人。從法律上看,政黨團體的提名和選民聯名提名均具有同等的法律效力和法律地位。但實際過程中選民或代表聯名提名受到一定的限制。選舉法第三十一條規定確定候選人要反復醞釀協商,但法律并沒有具體的可操作的細則,結果大多數選民或代表聯名提名的候選人被淘汰,只剩下少數成了點綴。

3. 選區劃分的不合理性,阻礙選民行使權利。我國選區劃分按居住地或工作單位劃分。農村大都按居住地劃分,由于大量農民工出現,再加上城鄉二元體制,使大量的農民工的選舉權沒有得到落實。城市大多采取工作單位劃分,輔之居住地劃分。由于存在行政隸屬關系,采取工作單位劃分的選區的選舉,受領導的影響比較大。

4. 選民的參與素質與主動性有待提高。由于我國歷史上沒有民主政治傳統,選民對現代民主政治知識也比較陌生,再加上其他各種原因,導致選民對選舉的參與和受到鍛煉的機會相當少,選民被動地參與選舉。

人大代表性要得到保證,首要的前提就是選民自由意志真實的理性的表達,選出自己信賴的候選人。要做到這一點,首先要保證普選原則和平等原則的實現,逐步實現平等的選舉權,保證選民的提名權,保證選舉過程的公開、公正、透明、合理。其次是要合理劃分選區,建議統一按居住地劃分,登記選民,避免行政干預,解決流動人口的選舉權問題。再次,國家有義務提高國民的文化素質,對選民進行國情教育、民主政治知識的灌輸和民主政治觀念的培養,使民眾在了解本國國情的情況下,逐漸熟悉現代民主政治運作規律,理解中國國情下民主政治的特點,并鼓勵選民積極參與選舉,使選民在民主政治實踐中得到鍛煉和成長,最終形成比較成熟的選民群體。不然,選民永遠會對選舉陌生,就永遠得不到發展和成熟,自然就不能理性地、獨立地來判斷和選舉出一個好的代表。

(二)選舉誰做人大代表

選舉誰做人大代表,取決于人民的意志和意愿。而人民選擇誰做人大代表的判斷標準就是候選人能否忠誠于人民的利益與意志,能否表達人民的意志與利益,能否實現人民的意志與利益。具體點,就是一個人大代表必須具有高忠誠度和高的能力水平。怎么選出符合條件的人大代表呢?這涉及人大代表的產生與選擇機制的健全。

目前,我國人大代表的產生與選擇機制存在一些問題:

1. 缺乏有效的競爭機制。競爭是最好的人大代表的產生與選擇機制,通過競爭使信息流通,最大程度地減小候選人與選民之間明顯的信息不對稱,激發選民的參與熱情。在我國目前非競爭的狀態下,候選人與選民之間出現突出的信息不對稱。選民對候選人了解甚少,候選人對選民利益的了解也只是建立在個人學識和經驗判斷上,雙方無法進行互動。這主要表現在:第一,候選人產生辦法上不鼓勵競爭。我國候選人分為兩種,推薦候選人和正式候選人。當推薦候選人人數等于選舉法規定的正式候選人數時,推薦候選人全部成為正式候選人。當推薦候選人人數多于選舉法規定的正式候選人數時,從推薦候選人中產生正式候選人,通常有兩種辦法:一是選民小組討論和協商,在征求較多數選民意見的基礎上,確定正式候選人;二是預選。采取選民小組討論、協商的方式一般效率高,但容易帶來暗箱操作。采取預選的方式則能使候選人展開競爭,更能體現民主選舉原則,更能體現民意和選出優秀代表。選舉法第三十一條規定采用這兩種方式,但是把預選作為補充辦法,實踐中也多采用討論、協商的方式,雖然能保證效率的要求,卻降低了競爭的可能性,使民意的體現和民主選舉的原則打了折扣。第二,候選人介紹方式的缺陷。缺陷主要有,介紹方式單一,內容簡單,溝通渠道缺乏。選舉法第三十三條規定候選人不能自己介紹情況,由選舉委員會、人大主席團、政黨、人民團體、選民、代表等來介紹。實際運作中大多介紹的情況局限于候選人個人的基本履歷、學歷和工作業績等書面情況,對候選人的能力水平、道德素質介紹少之又少,對其觀點與主張更是諱之提及。除了推薦人介紹外,選民無法從其他渠道獲得信息,候選人更是缺乏這種溝通的管道。

2. 過分注重廣泛的代表性。人為地設定代表結構比例,要求選民的提名必須有某一特定的性別、行業、民族的人為候選人。這導致了有些代表的產生是基于組織安排的結果,而非競爭的結果,導致了代表對選民的責任心不強,也導致了選民產生了政治上的冷淡癥,認為“領導早已內定,何必要我投票”,影響了選舉權的行使。非競爭性的選舉必然帶來暗箱操作問題,這也就不能保證選出來的代表是優秀的或稱職的。

要想選出優秀的代表,代表產生與選擇機制需要作出相應的改革。首先,要完善提名候選人的制度,確保預選方式主要法律地位,而不是補充。其次,要確保競爭機制的引入和完善。選擇一個好的人大代表關鍵在于競爭和擇優機制。一旦在選舉中真正開始競爭,讓候選人公開亮相,公平競爭,讓選民充分比較選擇,那些高素質的代表自然會脫穎而出。選舉中的暗箱操作、不能平等對待候選人的問題,也將隨之而解。然后是改善代表比例分配,減少城鄉代表比例差距,盡可能保證選舉平等原則的實現,完善選舉的法律法規,使選舉制度漏洞盡量減少,避免由于漏洞的存在而使選舉出現不公正的現象。

(三)對人大代表履行職責的保障

選舉出優秀的代表之后,還要相應的制度配套保證選出的人大代表履行職責。

1. 人大代表履行職責的制度保障

人大代表履行職務的活動主要包括人大會議期間的職務活動和人大閉會期間的職務活動。代表法第四章規定了代表執行職務的保障。從規定來看,人大代表的權利主要有:提議案權,審議權,表決權,提名權,選舉權,詢問權,質詢權,提出罷免案權,提出建議、批評、意見權,提議權,言論表決免究權,人身特別保護權,執行代表職務保障權等。

從制度形式上看,我國人大代表履行職責的權利是比較全面的,但并不代表現實中代表們能充分地享受到這些權利。從現實情況來看,人大代表在投票表決、審議報告、言論表決免究權、人身特別保護權和議案方面的權利得到較好的保障,而在提議案權、質詢權、提批評意見權等方面則面臨一定的門檻和障礙。這主要表現在:第一,人大代表的提議案或質詢都必須以獲得大量信息為基礎,而信息收集是需要成本的。現行的制度并沒有對人大代表收集信息給予有力的保障。第二,批評和建議的權力并沒有相應的具體程序制度保證。被批評和建議的單位或者國家機關僅僅是“應當聽取代表的建議、批評和意見”,并沒有強制性的規定。因此導致這種批評、建議和意見難以落實。第三,代表法重視代表集體履職的保障,而忽視了代表個體履職的保障。如該法第三十一條規定,代表在本級人民代表大會閉會期間,參加由本級人民代表大會或者其常務委員會安排的代表活動,代表所在單位必須給予時間保障。第三十二條規定,代表按照本法第三十一條的規定執行代表職務,其所在單位按正常出勤對待,享受所在單位的工資和其他待遇。這些規定并沒有規定代表單獨履職的保障。

2. 物質和時間保障

人大代表履行職權,必然要了解民意民情收集信息,這需要大量的時間和精力,是需要強大的物質和充裕的時間保障的。而我國人大代表是兼職的而非專職的,大多數人大代表有自己的單位和本職工作,并不是每個人大代表有足夠的時間和物質保障。即使有,也是相當高昂的,非每個人大代表所能承受。代表法只是籠統規定代表活動經費列入財政預算,要為代表活動創造條件,但實際上代表的單獨的個體的履職成本,大多是代表個體承擔。長此以往,這將導致這樣一個結果:誰的經濟基礎雄厚和有較多的空閑,誰就能更多地履行職權,所代表的利益就會得到的更多。

因此,要使人大代表能充分履行職權,必須有相應的制度保障和物質與時間的保障。

一是制定相應的人大代表履行職責的可操作性的細則,確保人大代表履行職責時有章可循,使代表法能落到實處。二是提高專職代表的比例,提高業務知識型代表的比例。三是落實時間與經費保障,代表在開會和閉會期間的活動的時間和經費要有一個量化標準。

(四)對人大代表履行職責的監督

對人大代表的監督是確保代表性的重中之重。人大代表受人民委托,掌握國家權力,直接關系到人民的利益和幸福。如果不對人大代表保持有效的監督和控制,很難保證人大代表的代表性。對人大代表的監督方式主要體現在對代表提意見和罷免上。列寧在《罷免權法令草案》中寫道:“任何由選舉產生的機關或代表會議,只有承認和實行選舉人對代表的罷免權,才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。”[2]

我國代表法第五條規定,代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。選舉法第四十三條至第五十條規定了對代表的監督和罷免程序。

雖然有相應的法律規定,但是由于規定過于抽象,缺乏必要的監督和評判標準,法律沒有作出明確、可操作、有約束力的規定,導致對代表行為缺乏有效的監督。即使代表不積極履行代表職責,不履行代表義務,只要不觸犯法律,都能維持到任期屆滿。即使進入程序罷免某個直接選舉的代表,也很難召集全體選民投票。因此,選民對人大代表的監督罷免實際上是比較困難的。

為保證選民對代表的監督,應當出臺與選舉法、代表法等相配套的法規和實施細則,對監督代表的形式、手段、程序等作出詳細的制度規定。

一是要明確代表職責,履職考核,實施問責制度。根據法律規定的代表職權和責任,制定具體工作職責。工作職責盡可能具體化,以增強可操作性。建立代表履職檔案,結合平時掌握的情況,對代表履職情況進行考核。對不積極履行代表職責,甚至損害選民利益的代表追究其責任。

二是建立代表公示制,確保信息公開透明。通過新聞媒體把代表所在選區和選舉單位,人大代表的姓名、照片、聯系地址及電話公布出來,以便選民與代表聯系和代表接受選民的監督。

三是推行代表公開進行述職評議制度。人大代表要定期向選舉單位或選民口頭或書面的形式述職并接受評議。代表述職評議制度須明確規定代表向選民述職的方式方法、述職內容、述職程序、述職次數等。代表述職評議也要保證公開性,允許媒體參與報道。

三、結語

人大代表的代表性得到落實和保證,使代表真正代表人民的利益和意志的關鍵之處在于人民能否按照自己的意志選舉出優秀的代表,并能保障和監督代表履行職責。人民按自己的意志選舉代表、選出優秀的代表、保障和監督代表履行職權,環環相扣,缺一不可。如果不能保證任何一個環節不出問題,代表性就不能得到有效的保證。而這些環節,都需要通過健全民主選舉制度和完善人大制度才能保證其實現。

注釋:

[1]《馬克思恩格斯全集》第17卷,人民出版社1963年版,第358頁。

[2]《列寧全集》第33卷,人民出版社1985年版,第102頁。

(作者單位:廣西大學公共管理學院)