提高地方人大代表議案質量的探討

黃少凌

各級人大代表提交代表議案是人大代表依法履職的主要形式,是代表參政的主要平臺。重視和發揮代表議案在人大及其常委會中的作用,對于完善人民代表大會制度、保障人民當家作主有著舉足輕重的作用。筆者擬以H省人大代表提交的議案為例,分析當前地方人大代表議案的基本情況以及存在的不足,探究進一步完善提高代表議案質量的相關措施。

一、地方人大代表議案的現狀及特點

隨著民主法制意識不斷深入民心,代表的履職意識不斷提高,近年來地方人大代表議案呈現出以下幾個特點:

1.法律議案逐漸取代議事議案?！靶≈钦咧问?大智者治人,睿智者治法?！?008年H省人大常委會立法計劃安排提請審議的14件立法項目,其中有6件來自于代表提出的法律議案。據統計,在H省十屆人大一次會議上,代表提交的226件議案中,立法議案只有16件,被立案的8件議案中,6件議案為法律議案。而到H省十一屆人大二次會議上,被立案的20件議案全部為法律議案。人代會上代表提交的立法議案日趨增多顯示代表們的法律意識和法治觀念正在明顯增強,許多代表開始尋求通過立法來解決一些普遍的社會問題,為這些問題找到一個解決之道。在民主法律素質提高的基礎上,人大代表已由單一的立法審議者向綜合的立法決策者角色轉變,從而日益切實、深入地參與到立法決策進程之中。

2. 從關注地方發展到注重民生改善。通過代表議案為地方發展爭取資金、項目,借助議案的影響力解決一些司法個案,曾經是代表議案的主要內容。以H省十屆人大三次會議為例,在代表提出的172件議案中,有37件議案是為地方發展爭取資金和項目的,而在H省十一屆人大一次會議上,代表提交的25件議案中,有10件議案是關于促進就業、維護公民教育權等保障民生的議案,只有3件議案是為地方風景名勝區設立保護條例的議案。代表所關注的重點不再僅僅局限于地方經濟的發展,更多的代表將目光從GDP的增長轉移到人民群眾幸福指數的增長。

3. 從實地調研到民意渠道多樣化、信息化。隨著信息技術的不斷發展,網絡、電子媒體等新型的信息渠道正在被代表所運用。許多代表開始運用網絡、廣告、新聞媒體征集議案的素材和議題。據統計,2009年,H省十一屆人大代表擁有代表博客和代表網站的人數為67人,運用電子郵箱與選民聯系的人大代表已經達到了150多人。相對于十屆人大代表來說,分別增加了40人與100多人。代表依托網絡等信息化手段收集民意,不僅拓寬了代表的視野,也豐富了代表議案的內容,提高了代表議案的質量。

4. 從個人撰寫到集體智慧。為了提高代表議案的質量,部分代表在撰寫議案時,不僅邀請專家學者出謀劃策,甚至還成立代表議案撰寫辦公室,依靠專家學者的力量來完善自己的議案內容。還有部分代表通過依托代表小組,集體開展調研活動,提高代表議案的立案率。H省十一屆人大一次會議上被立案的25件議案大部分都是代表依托代表小組集體調研,經過各自所屬代表團集體討論完善以后,再提交大會審議的。其中部分代表還圍繞關于制定《就業促進法》的議案,邀請專家召開了有關的議案論證會,來提高代表議案的質量。

二、當前地方人大代表議案存在的問題及原因

目前,代表議案的質量雖然有了較大的提高,但是被改為意見和建議辦理的代表議案的數量還是較多,7年來H省人大共有722件代表議案被轉為意見和建議辦理,占代表提交議案的86%。主要是代表議案存在以下問題:

1.部分代表議案不符合議案要求。一是議案內容不符合要求。在722件轉為意見和建議辦理的議案中,有703件是因為內容不屬本級人大及其常委會的職權范圍。以H省十屆人大五次會議為例,改為代表建議和意見辦理的28件議案中,有20件是政府的行政職能或者是要求制定的地方性法規屬于政府規章,不屬于人大及其常委會職權范圍內的事項,其他8件代表提交的立法議案相關的法規已經進入了人大常委會的審議階段,屬于重復提交。二是議案形式不符合要求。按照《議事規則》,議案需要由案由、案據和可實施的方案三個方面組成,但是有的代表提交的議案由于案由、案據不充分,或者缺乏切實可行的方案而轉為意見和建議辦理。少數代表把原本屬于代表建議的問題以代表議案的形式提出,特別是一些代表將司法個案作為議案提出,由此造成案由不明確、案據不充分、方案不可行的情況比較常見。三是議案代表性不強。作為省級人大代表的議案應該更多地關注本省與國計民生密切相關的大事,但是部分代表議案中所表達的民意一般是局部的民意、個別的民意等。有部分代表為了本地方的經濟發展,將修路架橋、工業項目立項等內容作為議案提出,不具備廣泛的民意基礎,造成代表性不強。出現上述情況的主要原因:一是代表對于議案的性質和要求不熟悉,對代表議案內容的范圍和法定概念把握不準,缺乏相關的專業知識;二是代表對全局情況知情不足,對人大及其常委會的職權范圍不了解。

2.法律議案專業程度不高。H省十屆人大的5年期間共有336件代表提出的立法議案被改為代表意見和建議辦理。有的代表議案提出的修改案與上位法規定不符,有的缺乏案據;有的代表議案沒有附法規草案;還有的代表議案所附的法規草案缺乏嚴謹專業的法律語言,對法規的表述存在不清楚的情況。特別是部分由個人完成的修法議案,由于過于粗疏,缺乏可操作性和針對性等原因,在審查后轉到相關部門作為建議處理。出現這樣的情況的原因,主要是代表的法律素養不高,代表知識結構不合理。代表中從事法律專業工作的10人,法律專業畢業的代表只占代表總數的6%。有部分代表是當選代表以后才開始接觸有關的法律法規。

3.部分議案缺少全面的調研。當前,在提出議案時,一般都是結合自身的工作或者在本縣、本市的調研情況提出議案,由于每個地區的情況不盡相同,提出的議案案由不充分、案據不全面。例如在關于對農村投入的財政轉移支付的議案中,由于代表所提議案案據的數據來源不相同,得出的結論也不相同,有的代表所提出議案的依據是財政收入較少的地市數據,得出的結論是要求市級財政加大轉移支付的力度;而對于財政收入較好的地市,轉移支付的比例相對來說就應該要減少。造成部分代表議案缺少全面調研的原因主要有兩個:一是代表由于有本職工作,少有時間能夠到外地進行相關的調研活動;二是人大常委會對于代表準備提交的議案不了解,不能夠有針對性地提供相關的服務或者組織議題相同的代表進行有關的專門調研。

4. 代表培訓效果影響議案質量。代表培訓一般是由常委會組織對每一屆新任代表培訓,培訓的內容一般為基本法律法規和履職方法,培訓時間一般為5~7天。這樣的培訓只能是對代表進行基本知識的培訓。由于代表培訓時間較短,代表對于履職方法的掌握不全面,在代表提交的議案中,體現出行業代表關注行業問題,非行業代表關注的問題相對廣泛;黨政領導干部代表提交的議案質量高于普通代表;基層代表提交的意見和建議的數量多于議案,議案的質量有待提高。由于黨政領導干部代表能夠利用行政資源開展各種調研活動,獲取信息比較充分,其提出的代表議案質量明顯高于普通代表。從H省十一屆人大一次會議以來,能夠立案的代表議案基本上是領導干部代表領銜提交的議案。以H省十一屆人大一次會議為例,被立案的25件議案當中,作為領銜提交人的25人中,有15人是黨政領導干部代表,有4人是民主黨派代表,6人是行業代表。如何提高普通代表履職能力是今后代表培訓的重點課題之一。

三、提高地方人大代表議案質量的對策與建議

要提高代表議案質量不僅需要代表自身的努力,更需要人大及其常委會的支持和指導,為此筆者提出以下幾個方面的建議:

1. 保障代表知情權。代表對省情、市情的了解,對常委會有關工作的了解,是代表履職的基礎之一。提高代表議案質量,首先要擴大代表知情面,保障代表知情權。一是建立常委會聯系代表工作制度。人大常委會作為人民代表大會的常設機構有義務主動為人大代表提供相關的資料。對于常委會舉行會議的有關情況應該及時向代表通報,特別是一些立法和重大事項的議案,除了提前向常委會委員寄送以外,對于每次會議的有關議題也應該向人大代表提供,有利于代表掌握常委會的工作情況。二是建立和實行依人大代表申請而公開信息的機制?！墩畔⒐_條例》規定,除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等信息外,絕大部分公務信息都應該公開。條例的實行為代表獲取信息提供了法律保障。但目前,公務信息公開程度較低,國家機關掌握的絕大部分信息處于封閉或半封閉狀態,許多涉及公眾利益的規范性文件不向利益關系人和公眾公開,只被作為執法的內部規定。國家機關信息公開的方式較為單一,只有主動通過公報、新聞媒體、發布會、布告等方式。因此,建立和實行依人大代表申請而公開的機制,既能最大程度地保障代表的知情權,又能讓國家機密最大限度地得到保障。三是創新代表聯系群眾的方式。隨著信息技術的發展,代表聯系群眾不僅可以通過電子郵件和博客,還可以通過視頻等方式與群眾直接交流。常委會可以依托自身的門戶網站為代表設立電子郵箱和博客,建立代表網上議案提交系統。

2. 加強對代表小組活動的引導。中共中央2005年九號文件指出:“代表在大會閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式?！痹趯嵺`中,依托代表小組提交的議案和建議的質量普遍比較高,通過加強對代表小組活動的引導對于代表提交高質量的議案有著重要的意義。目前,市縣級人大常委會為人大代表建立了代表之家或者是代表聯絡站,但是省級人大常委會為代表小組建立省級人大代表聯絡站的比較少,省人大代表小組開展活動更多的是依靠常委會組織。加強代表小組活動,首先要選好召集人。讓那些愿意干、有時間干、能干好的代表走上召集人崗位。其次是提供物質保障。要保障代表小組活動的經費,為代表小組活動提供場所,從而使代表小組有開展活動、聯系群眾的辦公條件。三是強化代表小組制度建設。人大及其常委會需要明確代表小組的學習、視察、調研、請假、聯系選舉單位和群眾等有關制度,通過制度規范代表小組的活動,進而圍繞目標和標準積極參加活動,主動建言獻策,依法履行職責。

3. 創新代表培訓方式。當前,H省人大代表文化水平普遍較高,90%的代表是大專以上文化程度,因此代表培訓的重點不僅僅是對基本法律的講解,更主要的是對代表如何將聯系群眾收集到的民意轉化成為議案的方法培訓,特別是對代表提交的立法議案要進行指導。由于代表的非職業性和立法的專業性,要使代表立法議案的質量提高,有賴于將對代表進行的有關培訓和指導貫穿于代表任職的整個期限。其次,要創新培訓的方法。由于代表都是兼職,代表既要做好本職工作,又要為民代言,因此培訓代表需要有新的觀點和方法。要將代表培訓與代表本職工作相結合。對于代表培訓可以分類別進行培訓。例如,對于黨員代表可以委托黨校進行培訓,對于非黨員代表可以委托大專院校實行培訓。人大常委會有關部門可以主動聯系代表,向代表提供撰寫議案的指導。對于部分基層省人大代表可以指定相應的聯系人。

4. 鼓勵代表多提精品議案。《H省人民代表大會議事規則》對于代表議案的標準有明確的規定,但是對于代表所提議案沒有數量的明確要求。對于代表所提議案數量與質量關系的原則應該是:不可忽視數量,更加注重質量。人大代表撰寫議案要樹立精品意識,常委會對提出重大議案,為推動社會進步和經濟發展有重大貢獻的代表或者代表團,應予以通報表揚,貢獻突出的由國家予以獎勵;但對于多次提出與事實不符的議案、或者多次提出廢案的代表和所在代表團,也應當予以通報批評。

(作者單位:湖南省人大常委會辦公廳)