探析“審議意見”的法定含義及其運用

吳清泉

地方各級人大尤其是區縣人大常委會“審議意見”出現的頻率較高,已成為常委會議事決策成果的表現形式和要求同級“一府兩院”落實常委會決策和督促改進工作的書面交辦方式。但是,無論是理論界、學術界,還是人大機關自身,都對“審議意見”含義的理解以及“審議意見”的形成、運用及其效力還有一些不同的看法,各地的運用方式和運用場合也不盡相同。筆者認為,對“審議意見”既不能夸大其法律強制力,也不能弱化其監督嚴肅性,要準確理解監督法“審議意見”的含義,正視實踐中“審議意見”的探索和運用,進一步完善法律規范,避免隨意夸大“審議意見”的作用,濫用“審議意見”,又要強化“審議意見”的法律效力,科學運用“審議意見”,增強基層人大常委會議事質量和效果。

監督法對“審議意見”表述的含義及其處理方式十分明確,既不等于決議決定,也不同于建議意見,雖沒有強制的約束力,但也不失法定的嚴肅性。

法定的“審議意見”首見于監督法。監督法第十四條的規定是這樣表述的:“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理?！庇纱吮砻?監督法沒有“常委會審議意見”的表述,所稱“審議意見”是常委會組成人員的審議意見,其處理方式也十分明確,即“交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”。

如何“研究處理”?監督法作了嚴格規定,既有程序性規定,又有強制性要求,充分表明監督法對“審議意見”的“研究處理”具有嚴肅的法律約束。監督法第十四條強調:常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見,“人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后,向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時,可以對專項工作報告作出決議;本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內,將執行決議的情況向常務委員會報告。”“常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告,向本級人民代表大會代表通報并向社會公布?！钡诙畻l也明確規定,“常務委員會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應當將研究處理情況向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時,可以對審計工作報告作出決議;本級人民政府應當在決議規定的期限內,將執行決議的情況向常務委員會報告?！薄俺瘴瘑T會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見,人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告,向本級人民代表大會代表通報并向社會公布?！钡诙邨l規定,“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告,一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后,向常務委員會提出報告。必要時,由主任會議決定提請常務委員會審議,或者由常務委員會組織跟蹤檢查;常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查。”“常務委員會的執法檢查報告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告,向本級人民代表大會代表通報并向社會公布?！?/p>

上述規定可以這樣理解:常委會“組成人員”的“審議意見”,不完全等同于常委會的意見,不能簡單地把組成人員的審議意見理解為權力機關的意志,因此,法律作了具有一定彈性的規定,即由人民政府、人民法院或者人民檢察院“研究處理”;但“審議意見”又不同于代表個人意見,是組成人員在常委會會議上審議時的意見,是履行特定職務在特定會議上針對特定議題的意見,具有嚴肅性,因此,監督法作了嚴格的規定,實踐中應該把握好、運用好以下關鍵環節:第一,“審議意見”必須“研究處理”,這是法定的非常嚴肅的要求;第二,“人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況向常務委員會提出書面報告”,表明必須要有處理結果,沒有隨意性,不是去“研究”處理不處理的問題,而是要負責地“研究處理”并報告落實結果;第三,常務委員會認為必要時,可以對專項工作報告作出決議,為此,如果“審議意見”得不到認真負責地“研究處理”或有效落實,法律對常委會采取進一步監督措施提供了更大的空間,對確?！皩徸h意見”落實提供了法律保證;第四,本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內,將執行決議的情況向常務委員會報告,這是強制性的,是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須履行的法定義務;第五,常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告,向本級人民代表大會代表通報并向社會公布,實行公開透明。如果將這種監督進一步延伸,與社會監督、輿論監督結合起來,勢必推動人大“審議意見”和決議決定的落實,更擴大了人大監督效果。

實踐中基層人大對“審議意見”的應用進行的探索和創新,是基層人大工作不斷發展的產物,對強化地方國家權力機關的職能,增強人大工作實效發揮了積極作用。

基層人大工作中一般所稱的“審議意見”以及研討的“審議意見”,多是針對“常委會審議意見”而言的,客觀上表達的是類似于決議決定的常委會集體意志。將“組成人員審議意見”上升為類似于常委會決議決定的集體意志,并帶有強制性的要求貫徹實施,雖然法律依據不充分,也不值得提倡,但基層人大與人民群眾聯系最密切,接觸的大量而具體涉及經濟社會發展和國計民生事項,不可能事事做決定,將常委會會議審議時形成的傾向性意見,通過一定形式傳達給“一府兩院”,并確保得到尊重和落實,這是客觀需要解決的問題。

基層人大的實踐證明,聽取和審議“一府兩院”專項工作報告,是人大常委會行使監督權運用最多的方式,而這種監督的實效,主要體現在“一府兩院”研究處理審議意見的最終效果上。因此,“組成人員審議意見”發展成“常委會審議意見”是隨著人大工作的發展和基層客觀實際情況應運而生的,是基層人大工作不斷探索和創新的產物。而且,各地人大還在繼續探索如何科學地形成“常委會審議意見”,促進“一府兩院”認真負責地“研究處理”,達到好的效果。

如何實現好的效果?重慶市萬州區人大的研究結果和實踐運用表明,取決于以下幾個因素:一是常委會組成人員的審議質量很高,提出的意見切中問題的實質和要害;二是形成的審議意見充分反映組成人員的一致意見,而且具有現實可操作性;三是審議意見具有一定權威性,能夠得到認真研究處理。形成以上幾個因素,需要做到以下幾個方面:一是在聽取和審議專項工作報告前應做充分的準備;二是審議意見應歸納組成人員的審議發言,形成一個具有一致性的意見;三是審議意見應在常委會會議上獲得通過。

事實上,這種“審議意見”形成的流程已經是一個非常嚴肅、體現民主和集中的過程:對擬審議的專項工作開展深入調研并形成調研報告—將調研報告送每位組成人員—召開主任會議由全體駐會組成人員根據專項工作報告、調研報告形成初步的審議意見草案—召開常委會會議前將審議意見草案連同專項工作報告送每位組成人員—召開常委會會議,在聽取專項工作報告后組成人員充分審議發言—發言完畢由會議主持人結合審議意見(草案)對組成人員發言進行總結概括—由工作人員在會議間隙對審議意見草案進行整理—會議對整理后的審議意見稿審議后進行表決—由常委會辦事機構將審議意見印送“一府兩院”研究處理—“一府兩院”報告落實辦理情況—根據情況對專項工作報告和審議意見作出決議決定—向社會公開。

由此看出,此類“審議意見”產生于地方人大常委會的工作實踐中,解決了原有的決議、決定、會議公報、會議紀要不宜處理的某些審議結果的問題,適應了地方人大常委會深化監督工作的需要?！皩徸h意見”內容以審前調研為基礎反映的是人民群眾呼聲,出自常委會組成人員對議題的審議,體現的是大多數人員意見,不再是個人發言,是按照民主集中制的原則形成的審議結果,表達了人大常委會的集體意見,具有“人民意志”的屬性。而且,從多數地方人大常委會工作實踐看,“審議意見”送達對象就辦復工作向人大常委會作出報告,人大常委會就辦復工作情況進行跟蹤檢查,效果是好的,影響力是很高的,對強化地方國家權力機關的職能、增強人大工作實效發揮了積極作用。

加強立法調研,對監督法有關“審議意見”的原則規定,通過地方立法制定具體貫徹實施細則,對審議意見的形成、應用、辦理等加以規范。

人大工作的一個鮮明特點就是講程序、集體行使職權,人大常委會審議“一府兩院”的工作報告,是集體行使職權的主要形式之一。提高常委會審議質量,保證審議意見的落實,是地方人大在依法履行職權過程中求真務實的體現。近年來,關于“審議意見”的討論一直是人大工作者廣泛關注的熱點。一方面,作為“常委會審議意見”這種由地方人大常委會摸索出來的監督方式,在實踐中已得到普遍的運用;另一方面又一直存在爭議,可以說,從它產生開始,人們對它的探索和思考就一直沒有停止,許多問題至今仍未形成統一認識。

毋庸置疑,在基層人大工作實踐中,審議意見作為地方人大常委會的主要監督手段之一,當前,迫切需要對審議意見的形成作出程序性規定,對其性質和地位予以明確。因為只有對審議意見從法律上加以規范,并作為一種獨立的法律形態確定下來,各地人大做法各異的現狀才能得到根本改變,審議意見的作用才能得到充分發揮。應當加強對人大審議工作實踐的調查研究,著力解決理論上的困惑和難題,消除法律障礙,使一些爭議較大、認識不一的主要方面達成共識,通過地方立法途徑加以解決,為審議意見規范化、科學化提供有力的依據。

與此同時,也仍然應當堅持一個基本觀點,以更多地運用法律賦予基層人大有權作“決定決議”的形式為宜。事實上,實踐中的多數“常委會審議意見”已經具備了“決議決定”的屬性,從“審議意見”通常出現的兩種情況來看:(1)一般意義上的“審議意見”即常委會組成人員審議意見,按一般處理原則交由“一府兩院”研究處理,如不能認真研究處理得到落實,亦可以加大力度作出決議決定;(2)對重大事項的審議,組成人員的審議意見一致或相對集中,又需要“一府兩院”落實辦理,本來就應當上升為集體意志,形成決議決定,增強強制力、嚴肅性,不宜再以“審議意見”方式處理。因此,沒有必要采用“常委會審議意見”這種變通的“決議決定”手段,對需要人大決策和必須嚴肅監督的重大事項直接進入人大“決議決定”層面,更有利于提升人大工作效率,維護人大行使重大事項決定權的權威性。

(作者系重慶市萬州區人大常委會副秘書長)