城管欲摘“黑帽”

舒泰峰

8月11日，河北元氏縣，距離這個縣城的城管監察大隊被取締已經過去了一個多月。

此前的7月10日，石家莊市紀委經調查，撤銷違規違法收費的元氏縣城管監察大隊；該縣縣長夏生華因行政不作為，也被免職；同時還處分了另兩名副縣長。從此，元氏縣成了一個沒有城管的特殊城市。

從石家莊南焦客運站坐車，只需40分鐘就可以抵達元氏縣城。沒有城管的縣城，一片熙熙攘攘，在主街槐陽路的兩旁，停放著各種各樣的小攤車。

“城管撤銷了我們都很高興，最好永遠沒有城管!”一位攤主告訴《瞭望東方周刊》。另一位開三輪車的師傅說：“沒有城管，城里熱鬧多了!”

但是市民劉永杰不這么認為，他說，沒有城管的日子里，市容市貌還是亂了許多。他指了指街邊的一個水泥坑，坑里的垃圾正被當街焚燒，黑煙彌漫，風一吹，一陣刺鼻的焦糊味?！皵R以前，這是要罰款的?！?/p>

300公里外的首都北京，關于城管與小販的爭議也在火熱上演。這一回，首先坐不住的是城管局長們。

城管集體發聲，希望影響立法

7月21日，國務院法制辦向全社會發布《個體工商戶條例》征求意見稿(下稱《條例》)。《條例》名稱看似與流動商販無關，但媒體敏銳地抓住了第九條對流動商販申請成為個體工商戶時，登記事項“不包括經營場所”的規定。

“流動商販合法化!”媒體的解讀不無興奮。不過，城管們不這么看。

7月28日，一場精心籌備的新聞發布會召開，全國城管(執法)局長聯席會議執行會長兼秘書長羅亞蒙，代表100多名城管局長發出了呼聲：“城管執法局長們不贊同‘流動商販合法化的說法。”

在城管局長們眼中，《條例》非但沒有使流動商販合法化，反而可能縮小和限定他們的經營范圍，并強化工商行政許可。

同時，城管局長們也將矛頭對準工商部門。“這次《條例》的規定是為了增加工商部門的規費收入和國家稅收?！绷_亞蒙說，“本著‘誰許可審批，誰管理，誰負責的原則，工商部門應成為流動攤販的主管部門。”

“流動攤販是否合法，跟城管其實沒有關系，是工商部門來鑒定的，城管管的就是攤販是否侵占了城市公共空間。”在接受本刊采訪時，羅亞蒙這樣厘清城管與工商的職責劃分。

羅亞蒙和全國大多數城管執法局局長一樣，心中存有委屈：城管做了很多好事，卻被戴了一頂“黑帽”。

羅亞蒙認識到這是一個城管集體發聲、影響立法進程的時機。于是，聯席會議的100多位城管執法局長，就《條例》遞交了五條修改意見。對“流動商販合法化”問題，城管部門認為應當增加條款，即“無固定經營場所個體工商戶如果流動經營的區域較為固定，經營時間較長，也可以進行工商登記?！?/p>

羅亞蒙說：“全社會都應當清醒地認識到，無固定經營場所個體工商戶全部進行工商登記是做不到的，但是都宣布非法也是不現實的?！币虼顺鲇趯θ鮿萑后w的保護，不應當進行強制許可，而應當是提倡、鼓勵，讓無固定經營場所的個體工商戶，自愿選擇是否登記。

除了這件事，羅亞蒙最近還在張羅著讓幾個城管局長上央視《大家看法》欄目，他的目的是為了給城管“正名”，摘掉“黑帽”。

“過去管城管叫土匪，我覺得不為過”

費了“老鼻子勁”，工作人員才把北京流動攤販崔麗請上了8月4日的《大家看法》錄制現場。剛開始，大家還以為她是怕出鏡會被城管認出來，遭到報復。畢竟，賣水果的她，曾多次被城管攆走，甚至被搜身。

而在本刊的追問下，崔麗說，遲遲不肯出鏡的原因僅僅是“不好意思”，“那些破城管，有什么好怕的!”她甩下一句狼話。

就連只是兼職做流動攤販、正式工作是做策劃的張廣，提及城管也是咬牙切齒：“全國的城管沒有一個好東西，都是打砸搶。”

自從1997年第一支城管隊伍試點以來，城管和流動攤販之間的對立愈演愈烈。

“過去管城管叫土匪，我覺得不為過?！眮碜詵|部地區某地級市的一位城管執法局局長說，以前的城管隊伍中大多是退伍軍人和閑散工人，良莠不齊。

“他們處理問題比較簡單、粗暴，某種程度上敗壞了城管的形象。”他說，自主罰款的往往就是這些人。

據他介紹，在許多地方，由于沒有編制，經費來源又無保障，只能招聘協管和其他非正式隊員，這造成了管理的混亂。

以該市為例，該市城管局正式在編人員200多名，管轄3個區，另外還招募了100多名協管員，他們屬于合同制工人，每月工資1000元左右，不及正式隊員的一半，因此人員進出較頻繁，不利于管理，執法時必須有正式隊員帶著他們。

其他地方也大多如此。元氏縣城管被取消后更是被曝出，40多人的城管大隊，只有隊長一人為在編人員，其他均為聘用。

7月11日，上海閔行區5名城管隊員在執法過程中，對攤主彭林進行毆打，致其右側肢體偏癱，被迫在重癥監護室接受治療。事后調查發現，5名隊員均為協管員。

上述這位局長告訴《瞭望東方周刊》，目前的情況是，城管局只能管到市區，下邊的街道和鄉鎮又各自招聘一些人來充當城管，他們沒有事業編制，沒有文化基礎，也未經過培訓，并不具備執法條件，但也穿著城管服裝，也配有執法車。城管局對他們無法形成有效領導。

“其實，近年來城管隊伍的素質已經有了很大提高?！边@位局長說，自2006年開始，該市城管執法局只招收有全日制本科學士學位以上的人員，其中不乏名校法學、新聞專業的畢業生。

但是，在各地，城管局仍不得不大量招聘文化素質相對較差的協管?！瓣P鍵是編制問題，”該局長說。編制背后又是行政改革的大問題，“隨著城市的發展，以往帶有計劃經濟色彩的一些部門，職能已經弱化，但他們仍然占用著編制，由于利益牽制，要裁掉這些機構又很難。”

與公安局“互動執法”

面對城管“人人喊打”甚至要求取締的呼聲，羅亞蒙覺得很冤。“城管的100多項職能中，管理流動商販只是很小一部分，但卻把城管弄得聲名狼藉。城管其實做了很多，你一天不清理垃圾，城市就臭了，一天不供水，城市就要癱瘓了。”

在城管局長們看來，媒體對城管進行輿論監督是好事，“但往往沒有深究其背后的原因?！?/p>

多位接受本刊采訪的城管系統人士均表示，他們苦惱的問題是城管職能過多，政府經常將一些受累不討好的職能轉給城管，使城管系統宛如一個飽受妖魔化的“巨人”。

“不要說老百姓了，連一些機關行政人員都不知道城管的體制究竟是什么樣的，各地城管的職能也不一樣?！鄙鲜鼍珠L說，城管管理職能邊界模糊。

他說，該市曾對各職能部門做過一次民意調查，結果顯示，市民把一些不應由城管負責的問題也都算到了城管頭上。“比如公園自己有管理機構，但里面的臟亂差，老百姓認為是城管不作為，小區屬于物業管理，歸口建設局，但小

區里的問題，老百姓也指責城管?！?/p>

這種職能邊界的模糊，使得城管的執法依據有時并不充分。羅亞蒙舉例說，本來應該持有環保局鑒定才具有法律效力的噪音污染問題，在有些城市反而歸城管局管，“你處罰，人家告你，一告一個準，城管只好花錢請環保部門配合工作?！?/p>

在這種混亂的權力架構下，多數城管局長只好尋求“變招”，其中重要的一條是與相關職能部門聯合執法。

南方某市城管局局長告訴本刊記者，該局與當地公安局進行“互動執法”——公安局在城管執法時派一個人在旁邊“撐腰”，以便應對可能發生的暴力抗法。

每個季度，該局還要請法院、司法局、法制辦等部門開聯席會議，解決那些疑難雜癥。統一認識后，有時群眾到法院投訴城管，法院就不受理。以前，違規建設的工地老板可以“打點”派出所，趕走城管執法隊員，但如今派出所和城管結成了“統一戰線”。

“今天你敢拋灑漏，明天我就敢停你的工。”這位局長說起經驗來不無激動。

學會爭取書記市長的支持

莫說職能，事實上城管這個機構本身“是什么”，也一直是個大問題。

住房和城鄉建設部政策研究中心研究員翟寶輝，不久前完成了“中國城市管理體制及其運行機制研究”課題，并于8月7日起面向全社會征求意見。據悉，該課題報告已經獲得住房和城鄉建設部領導的認可。

根據這份課題報告，目前全國共有8種城管體制模式，有的城管執法局是一級局，有的則是掛靠在建設局、規劃局等單位的二級局。

前述那位南方某市城管局長說，他們只能收編為市政府辦公室的下設機構，依靠市規劃局、建設局等單位的委托來執法。

另一位城管局長告訴本刊記者，全國尚無統一的城管體制?！耙郧皻w原建設部管，住房和城鄉建設部成立后，把城市管理的職能劃到各個城市政府，于是全國城管體制五花八門。城市管理如同一個燙手山芋，知道矛盾比較集中，都不想管?！?/p>

如何才能從根本上摘掉戴了多年的“黑帽”，他認為：“首先要立法，全國沒有一部規范的城市管理法，就沒法規范城管的管理?！?/p>

翟寶輝研究員認同以上看法，但他認為，在立法之前，需要解決一個根本問題：“城管是什么，到底該管什么。”

他提出了“大城管”的概念，建議以江蘇省淮安市的成功經驗為藍本，統一全國各色的城管模式，組成城市管理綜合委員會，市長任主任，城管執法局長任辦公室主任，指導城市綜合管理。

各城管局長很清楚，他們必須努力爭取市領導的支持。

本刊記者獲得的一份全國城管(執法)局長聯席會議內部刊物上顯示，有關人士曾在今年舉行的第三屆城管(執法)局長聯席會議年會閉幕式上，向與會100多位城管局長強調：“今后大家要堅決擯棄幻想，學會爭取書記、市長的支持。”

一位城管局長私下里對本刊表示，為爭取市長支持，他創造各種條件與市長多接觸，“必須讓領導知道城管的重要性。”

城管代表年會上首次統一著裝

然而，還是有部分城管局長懷念以前歸口原建設部的時光，當時中央層面有相關部門撐腰，而如今，莫說中央，到了省一級，城管局都沒有歸口主管部門。

翟寶輝的課題報告建議，由住房和城鄉建設部以城市建設司為基礎，設立城市建設與城鄉綜合管理指導司，或單獨設立城市綜合管理指導司，以構建“大城管”的中央行政指導機構。

2009年4月，在第二屆和諧城管論壇、全國城管(執法)局長聯席會議第三屆年會上，來自22個省區170多個市縣區的300多位代表參加了會議。

大會開幕式上，升起了全國城管(執法)局長聯席會議的會旗，會旗為橙色，繡有城管執法統一形象標志和：“親民、文明、和諧”六個大字。與會代表身著08式制服，首次統一嶄新亮相。

全國城管(執法)局長聯席會不隸屬任何部門，不是社會團體，也不是組織機構，而是城管(執法)局長自愿發起、自由參與的會議交流機制，于2007年成立。第三屆年會上的特殊儀式安排，足見城管為自己“正名”的良苦用心。

元氏縣文化宮廣場上的煎餅攤主胡翠俠，如今不再向城管繳納每月300元的管理費了，但是她的一句話令記者感到意外：“城管還是得要，但他們不能亂罰款，不能越權?！?/p>

城管要摘除“黑帽”，看來還需從“城管是什么”這個最基本的問題起步。