“小金庫“治愈之道

任建明

把“小金庫”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當的，甚至會導致集體代個人受過、最后人人無過的問題。因此，既要加大懲治的效力，也要搞準目標。

今年以來，中央政府拉開了新一輪“小金庫”專項治理行動。先后發布了幾個文件：中辦、國辦印發的《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，四部委頒布的《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》，以及最近中央紀委制定的《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》。

“小金庫”在我國雖說是個老大難問題，但真要下定決心，并非不可治愈。為了達到治愈“小金庫”問題的目標，基本的對策就是治標和治本兩手抓，兩手都要硬。

專項治理的新意

首先，是要重于治標。特別是在“小金庫”問題比較普遍和嚴重的當下，治標是當務之急，此所謂病重用猛藥也。

相較于以往的“小金庫”治標工作，本次的專項治理很有一些值得稱道的地方，由此，也讓人們對本次治標的效果，特別是短期的效果多了一些期許。例如，對小金庫問題及治理范圍(單位范圍、時間范圍等)的界定更為具體；在治理手段或依據上，更多地上升到法紀的層面。這既體現了執法、執紀的嚴肅性，也提高了已有法紀的執行力；在治理策略上提出“依法處理，寬嚴相濟”。特別是這個寬嚴相濟策略，很有利于在短期內以較小的代價對幾年來甚至歷史上積累的大量問題進行一定程度的清理；重視舉報和舉報保護，對舉報進行獎勵，并按照一定的比例(3％—5％，最高額為10萬元)兌現獎勵，這非常有利于克服“信息不對稱”，提升專項治理的效果。無論是可操作性程度的改進還是科學策略的積極采用，在我國政策、法規的制定歷史上都具有開創性意義。

但是，對這次治理的長期效果，應保持謹慎樂觀。這有兩個方面的原由。第一，本次專項治理行動計劃以治標為主，在治本對策方面，至少在目前階段還比較籠統和缺乏，主要就是提出要在治理后期研究建立“長效機制”。第二，主要是由于這個問題的老大難特點。既然這個歷經二十余年、十多次治理都沒有得到根本解決的問題，就一定有它的深層次原因，過于簡單化或理想化恐怕不行。

小金庫并非籠統的“集體使然”

在過去的若千年里，黨政機關、專家學者、社會大眾對“小金庫”問題已經有了很多的討論。簡單地說，小金庫就是黨政機關和國有企事業單位的賬外資金。“小金庫”的危害集中體現在“小金庫”是貪污腐敗的溫床。但總體來看，多數已有的分析，特別是關于原因的分析還是偏向于籠統和簡單化，不夠具體，沒有抓住問題的本質，揭示其深層的原因。例如，在“小金庫”存在的原因上，認為主要是單位領導要為小團體謀私利或為單位謀福利和財政預算體制上的弊端，處理方式往往是以補代罰、以罰代刑、對事不對人等等。至于說到治理難或難以根治上，有分析認為是認識上的，認為經營“小金庫”是為了方便工作，是為了搞集體福利；還有的分析認為“小金庫”是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入正在修訂中的《刑法》。特別是后幾點，即把問題主要歸結到“認識上”，是一種“集體腐敗”以及“集體腐敗入刑”的說法都很值得商榷。

“小金庫”為什么要存在，為什么能產生，到底是誰真正握有決定權?說為了腐敗和私利設立“小金庫”不假，但不夠深入、細致和全面。“小金庫”能產生并非是籠統的集體使然，對于這個中央三令五申的非法行為，肯定也不適合于由一個單位或部門的民主討論決定，甚至不能由領導班子集體決策。而最大可能的是單位或部門的主要負責人，“一把手”或相關直接分管負責人極為秘密的決定。當然，使用和支出也主要是由這很少的個人決定了。因此，把“小金庫”界定為集體腐敗，并將“集體腐敗入刑”是不妥當的，甚至會導致集體代個人受過的問題。因此，即使要加大懲治的效力，也要搞準目標。例如，凡是設立“小金庫”的單位或部門，對“一把手”或其他主要責任人先停職，后視情況再做降職或免職處分。這樣就很有力了，甚至不需要動用刑法。類似的規定是否實施，當然也需要堅持寬嚴相濟的策略，對歷史問題和未來的問題應該采取不同的尺度。

治本之道的幾條設想

從長遠來看，要想真正治愈“小金庫”問題，而且治愈效果要可持續、不發生反彈，根本之道在于治本。針對上述分析，下面對從源頭上治理“小金庫”提出幾點建議。第一要深化財政預算體制改革。一是要解決預算內和預算外兩本賬的問題。一個單位只能有一本賬，任何搞賬外賬的行為都是非法的。在短期內，可以通過推動預算外資金的公開以起到預防的作用。二是要深化“收支兩條線”改革。這項改革推行了一些年，有一定的效果，但并不徹底，包括一些黨政機關的行政性收入仍然和本部門的預算掛鉤。這既助長了部門創收，也為“小金庫”提供了資金來源。因此，一定要把這項改革進行徹底。對于政府機關，首先應做到所有收費都不能由本部門直接收取，可以交納到政府的財務中心，最好是交納到金融機構。其次，這些收費的多少一定要和收費機關或部門下一時期預算的多少從制度規定上徹底脫鉤，也就是說，無論是正式預算還是按一定比例進行提留或獎勵的臨時性政策都不可以。第三，無論是哪個政府機關，不管是法院、公安、工商、稅務還是別的機關，都不能在本部門、本系統內制定行政性收費和集體或個人的工作考核掛鉤的績效考評政策。作為一級政府，更不能制定這樣直接誘發濫用權力、部門創收的政策。最后，也是很重要的一條，就是所有收費政策都必須進行公示，交費人員要容易獲得這些政策和信息。所有收費政策必須經過一定的民主決策程序，且要制定成正式的政策，通過網站或其他便利的方式預先告知交費人。所有收費都必須直接交納到總單位的財務部門，而不能由具體執行機構或人員來直接收取。當然，為方便交費人交納，可以考慮由具體的執行機構或人員來代收。對于事業單位，也要參照類似的辦法來操作。

二是要大力推動職務消費制度改革。首先，差旅、考察、交流、會議等職務消費項目，只要項目本身是必要的和合理的，又經過了一定的決策程序，就要有充分的預算支持，且各級黨政機關一定要獨立負擔，要從客觀需要上切斷政府層級間的，特別是由上而下的攤派做法。多年以來，由于預算不足、權力向上集中、監督上重視不夠，這種由上向下攤派已經成為了一個普遍的“潛規則”，必須要下決心予以糾正。其次，要從權力監督上探索出能有效監督自上而下攤派行為的體制和機制。由于我國的“權力過分集中”體制，短期內還只能是自上而下的監督比較有效，寄希望于下級政府機關和個人的監督或投訴是不大可行的。有鑒于此，各級政府的主要領導人以身作則也是很重要的。第三，在各級政府內部，都要推行職務消費公開，以公開來抑制“小金庫”的支出。在支出上要能得到控制，設立“小金庫”并充實“小金庫”的動因就小了。近些年來，一些政府機關出臺了消費公務卡，設立了政府部門定點消費場所等，但如果沒有公開，都很難起到虛有的效果。短期內，完全可以把職務消費公開作為領導干部個人述職的主要內容之一。當然，直接在政府內部，向人大、政協機關，甚至直接面向社會公開也不是不可行。這樣的公開完全符合建立問責政府、透明政府的基本要求。

三是要賦予各個單位和部門必要的、合理的財權。這項建議主要是針對企事業單位，因為在黨政機關不應當存在這樣的問題，也不容許有這樣的政策存在。行政事業單位根據其性質不同，都應當有或大或小的、屬于正當的財權。不可否認，現實中確實存在一些規定不合理，不適當地限制了事業單位應當自主的部分財權，客觀上也強化了單位和部門設立“小金庫”的動因。在這項工作上，應當實事求是，解放思想，從具體的問題和情況出發。

最后需要說明的是，本次專項治理行動以清理、整頓和查辦為主要目的的工作還是很有必要的，也是對治本措施的有力支撐。只要本著實事求是、務實靈活的態度，隨著專項整頓的深入，相信更多的、更切合實際的治本措施會產生出來。四部委應當及時總結歸納，把具有普遍性的、有效的措施及時轉化為制度或政策予以推廣。

編輯／衡潔