農民專業合作組織建立中政府行為過界的成因及治理

王盛華　劉　慧

【摘要】 農民專業合作組織的發展離不開政府的支持,但如果政府的行為過界也可能阻礙合作社的發展。本文從政府官員和農戶兩方面分析了在合作組織建立中政府行為過界的成因,并提出治理。

【關鍵詞】 合作組織 政府官員 農戶 行為過界

【Abstract】 Farmers cooperatives cant develop without the support of the government, but excessive interventions of governments actions may hamper their development. This paper try to examine this question from two perspectives, one government officials, the other farmers, and then give proposals.

【Key words】 Farmers cooperatives government officials farmers Behavior of cross-boundary

發展農民專業合作組織是提高我國農民組織化程度,適應市場經濟發展以增加農民收入的必然選擇。但農業天然的弱質性決定了合作組織的發展離不開政府的支持。筆者在某縣調研發現,自《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施以后,該縣合作組織的數量在不到一年之內急增了45個,涵蓋了種植業、養殖業、農機、水利及農村勞動力轉移等多個領域。但進一步了解縣級政府對此采取的措施時,卻發現了過多的行政干預。筆者不能理解的是,既然一系列政策措施出臺后合作組織的發展依然存在資金、項目、管理等問題,那么在不到一年的時間里新創立如此之多的合作組織是否有現實意義?

據浙江的一項調查顯示,該省合作組織有53.7%是依托政府職能部門或農技部門組建,23.8%是依托供銷社或公司實體組建,而農民自己組建的只有22.5%[1]。可見,現階段合作組織的建立在很大程度上需要政府的支持。但政府支持的同時也會帶來一些問題,丘貴明指出我國各地政府在農民專業合作組織發展方面或多或少地表現出行政介入不當與制度供給不足的不協調狀況,出現了政府經濟管理職能的“缺位”、“越位”和“爭位”現象[2]。

筆者認為,無論從理論還是實踐層面看,合作組織的建立與發展必然離不開政府的支持,但合作組織作為一種有效的制度安排,初級行為主體與次級行為主體應通過有效的協調,以促使制度供求的均衡。經驗表明現代意義上的合作組織其初級行為主體應為農戶,政府則是推動制度演進的次級行為主體。上文提及的政府通過下發文件、派遣官員等方式自上而下強行推動合作組織的發展,這些干預行為難免過界。究其原因,主要有以下幾點:

一、政府官員的行為選擇

傳統觀點認為官員行為選擇的依據是其職務管轄范圍內的社會利益最大化,其中群眾利益是核心。事實上官員也是與其他個體沒有太大區別的“經濟人” ,其行為選擇受多方面因素的綜合影響。

(一)政府的“經濟人”假說

布坎南在《自由、市場與國家》中指出,國家不是神造物,它并不具有無所不知和有正確的天賦,因為國家仍是一種人類的組織,在這里做決定的人和其他人沒有什么差別,既不更好,也不更壞,他們一樣會犯錯誤。政府中的官員也同樣符合正統經濟學中經濟人的假定——當人們必須在若干取舍面前進行選擇時,他們將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法[3]。將經濟人的假設移植到政府官員也許有欠妥當,但總體來看符合傳統經濟學的觀點。因此,針對開篇所提的問題,筆者將在公共選擇理論的方法論指導下,對政府官員在合作社建立及發展過程中面臨的選擇做出分析。

我國處于體制轉軌時期,依然殘留有政府高度集權的影子。一方面這些部門領導的行為具有相當大的自由,他們會有意無意地為自身的經濟人動機所左右;另一方面,這些領導行為的靈活性與他們自利動機的強刺激性、制約性使得他們現實中的行為也不傾向于最大限度地增進公共利益,而是依據自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策。在《合作社法》頒布以后,各級政府層層發文,下級政府自然要積極響應,將合作組織發展的程度納入自己的政績體系。

從這個角度考慮,政府主導下的合作組織的組建與發展并不能從根本上代表農民的利益,這種由政府主導的強制性制度變遷并不能與廣大農民的制度需求相一致,導致了制度供求的不均衡。

(二)政府官員的工作目標

安東尼·唐斯認為,政府官員追求兩方面的目標,一是作為職業主義者,希望獲得權力、收入、聲望、安全感等等;二是作為父愛主義者,希望能忠誠地服務于公共事業[4]。不可否認,以后者為目標的“大公無私”的政府官員確實存在,然而現實中多數官員的目標總是會被其自身利益所影響。對此尼斯坎南給出了解釋,他指出,可以進入政府官員的效用函數的幾個變量主要包括:薪金,職務特權,公眾中的聲譽,權力,部門的產出,作出改變的自由自在感和管理該部門的自豪感[5]。從我國現階段狀況來看,上述變量無一不與官員的晉升有關。只要得到晉升,所有變量都會向著效用增加的方向發生改變。因此可以認為,得到晉升是官員行為選擇的最終目標。

我國地方政府官員晉升的程序一般為“領導推薦——組織考察——上級任命”。其中最關鍵、最重要的就是“領導推薦” 。為了得到推薦,官員就必須在工作中積極表現,其一是績效考核的結果要達到最優,其二是工作要與上級領導相一致。

(三)政府官員在合作組織建立中的工作動因分析

政府有關合作組織發展工作的績效考核體系中,合作組織的數量必然是一個重要的指標。為了達到考核的最優,政府官員首要注重的是合作組織的數量,而在盲目追求數量的同時,必然會忽略合作組織的質量,即合作組織建立的目的和作用。合作組織旨在通過提高農民的組織化程度、節約交易費用等手段以達到增加農戶收入的目的。但政府官員在績效考核的壓力下,政府不去調查是何種類型合作組織的缺失,不去了解農戶真實的需求,一味追求數量的增加,僅是為了表現自己的政績,在考核中得到上級的青睞。對于縣級政府官員來說,縣域范圍內合作組織數量的增加意味著其政績的顯赫,獲得晉升的幾率也就越大;對于鄉級政府的官員來說,由于其本身的認知能力和文化水平不高,更不會了解合作組織的內涵。只要得到上級的指示,必然也會不切實際地盲目建立各種合作組織,目的也同樣是得到晉升。

然而我國的現實情況是,要想得到領導的推薦,僅僅考核過關是不夠的,政府官員必須與上級的思想相統一,即工作要一致。這就造成一些官員會按領導者的意圖辦事,投其所好。領導的政績感通過下屬的努力得到滿足,這樣的官員必然成為推薦的首選。從這個邏輯推斷,政府官員在合作社發展的過程中,首要考慮的是自己的利益,而不是公眾利益。結果就是合作組織的數量有了突飛猛進的增長,但作用卻沒有完全得到發揮,使合作組織趨于形式化。

二、農戶的行為選擇

農戶是農業經濟運行的微觀主體,我國的國情是大多數農戶的文化程度低,個體農戶勢單力薄,不能適應市場經濟的深入發展。如果政府以此為旗號,通過政策來推動合作組織的建立,農戶便會盲目地加入,這是由農戶傳統的思維邏輯所造就的。從以上角度分析,筆者認為,政府在合作組織建立中的行為過界也源于農戶的一系列原因。

(一)農戶自身的特征

在我國,農業發展相對滯后,這就導致了農民所處的社會經濟地位也相對較低。從本身素質層面看,農戶的文化素質較低,組織化程度不高,加上“小富即安”心理的影響;從集體行動邏輯的觀點來看,農戶對組建合作組織的訴求不能有效傳遞給政府官員。從制度層面上看,即使農戶有強烈的訴求意愿,由于農戶自身利益表達機制的缺失和國家政治制度的限制使得農戶自身的需求信息不能有效反饋給政府,因此政府在組建合作組織時也不能準確反映農民的需求,過界也就成為必然。

(二)意識形態的影響

意識形態是社會經濟發展中一個不可或缺的因素。林毅夫把意識形態定義為關于世界的一套信念,他們傾向于從道德上評判勞動分工、收入分配和社會現行制度結構。意識形態是相對穩定的,制度的變遷并不立即引起個人意識形態的變遷,新舊意識形態之間有一個繼承揚棄的復雜過程[6]。盡管我國一直在提倡“法治”社會,但在兩千多年的“人治”政治體制的影響下,“人治”思想在農戶的心里依然根深蒂固,“官本位”的思想在農村依然有著深厚的社會基礎。即使《合作社法》規定由農戶自己組建,政府的作用是積極指導,即使農戶有建立合作組織的需求,但在舊的意識形態的影響下,大多數農戶不會自行組建合作組織,而是依靠政府來主導。政府的過界干預也就成為必然。

(三)認識誤區的影響

上文分析的是了解合作組織的作用,并有利益訴求的農戶在面對合作組織組建時做出的選擇,但現實是還有一部分農戶對合作組織存在認識上的誤區。《合作社法》也僅僅出臺兩年,一部分農戶受文化素質和認知能力的限制,不能準確把握合作組織的定位和功能,甚至可能會認為現行的合作組織也類似于計劃經濟時期的合作社,是政府的附屬物,扮演的是政府代言人、政府政策落實者的角色,這樣的認識誤區恰恰忽視了合作組織的自愿性和互助性等民辦特征。民辦特質遭遇忽視的結果就是農戶只是默然接受政府大規模地建立農民專業合作組織,而不在意大量的合作組織能否真正增加自己的收益。

以上分析可以看出,政府在合作組織建立中的行為過界是官員選擇和農戶選擇相互作用的結果,從哲學的觀點來看,是既相互對立又相互統一的矛盾體:一方面,農戶需要建立合作組織,但沒有能力也不知道怎么建立自身所需的合作組織;另一方面,沒有政府的干預,合作組織難以建立,但政府的干預往往又造成其行為的過界;可以認為,政府主導的合作組織的建立在短期內有其存在的合理性,但從長遠來看,政府主導建立的合作組織可能會由于偏離農戶的利益而趨向形式化。簡單地說,就是政府如何從“建設型”轉型到“服務型”。

三、政府行為過界的治理

(一)轉變政府職能。進一步規范政府的經濟管理職能,推動其由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。

要轉變政府職能首先要從組成政府的官員著手。提高他們對工作的認識,“為民”而不是“為己”,“幫民”而不是“管民” 。官員擁有了真正為民服務的意識,政府的職能轉變才會成為可能。

(二)研究出臺《合作社法》的相關配套法規。進一步明確政府在農民專業合作組織建立中所扮演的角色,細化政府的行為。

農民專業合作組織是一種使農戶適應市場競爭的制度安排,是市場經濟發展的產物,政府只能誘導而不能代替市場。政府應做的是組建信息服務團隊,做好信息的調研和整理工作,及時為農戶提供市場預測和信息資源服務,充分尊重農民在合作組織建立中的主體地位,讓農戶自己來選擇合作組織的類型、時機和組織形式,使合作組織這一制度安排得到“誘致性”的變遷。

(三)加大輿論宣傳的力度。讓更多的農戶更快更深刻地理解合作組織的性質及其能夠帶給農戶的好處。

目前依然有一部分農戶不了解合作組織的本質,政府應該首先從思想上對農戶做好引導工作。真正將農村對合作組織的需求反饋出來,使政府的指導和扶持工作具有更強的針對性和準確性。

合作組織是一種有效的制度安排,但其變遷需要協調演進。強制性的變遷由于出于國家的“一廂情愿”難免會造成“制度失敗” ;但純粹由農戶自由組建的誘致性變遷則會因產生搭便車等機會主義行為而形成制度供給不足。解決之道,就是讓強制性變遷和誘致性變遷想著制度需求的同一目標,協調演進,把建立合作組織作為制度需求的目標而并非是國家目標,并在此基礎上以農戶的真實需求為前提,將合作組織的建立帶入正確的軌道之中。

參考文獻

[1] 郭東紅,.發展農業專業合作組織:干部心態、政府行為與政策啟示[J].農業經濟,2003,4

[2] 邱貴明,農民合作經濟組織發展與政府行為規范[N].昆明示范高等專科學校學報,2007,29

[3] [美]詹姆斯.布坎南:自由、市場與國家[M].北京經濟學院出版社,1988.

[4] [美]安東尼.唐斯:官僚制內幕[M].中國人民大學出版社,2006.

[5] 葉海濤,公共選擇理論與我國政府機構改革[N].東南大學學報(哲學社會科學版),2001,S2

[6] 林毅夫,關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷和強制性變遷. 中華碩博網.

作者簡介:王盛華(1982—),男,山西昔陽人,碩士研究生,研究方向:農業經濟理論與政策;

劉慧(1983—),女,山東泰安人,碩士研究生,研究方向:可持續發展