探討“省管縣”給農村公路建設帶來的利與弊

張　燕

摘要:我國農村公路涉及的線多、面廣,相對資金投入較大,面臨逐步推進“省管縣”的財政體制改革,將給農村公路的建設與養護帶來怎樣的機遇與挑戰,是值得我們深入探討的一個重要問題。

關鍵詞:省管縣 利與弊

1. 前言

我國現有的五級財政體制(即:中央-省-市-縣-鄉),在一定時期促進了規模經濟的形成,促進了區域市場的統一,推進了城市化水平的發展,但隨著市場經濟的發展,以及交通、通訊的發展和信息化程度的提高,原有的“市管縣”管理體制在效率上的優勢大大削弱,地級市宏觀調控能力下降,存在“市吃縣、市刮縣、市卡縣”的現象,糾正這些問題,“省直管縣”是一個選項,也是一種趨勢。

2009年7月,財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,明確指出在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面,由省財政與市、縣財政直接聯系,這標志著我國將在未來幾年內全面推進三級財政體制(即:中央-省-市縣)。

2. “省管縣”帶來的機遇

2.1財權與事權的統一

原有的“市管縣”模式隨著經濟的發展逐漸暴露弊端,就農村公路而言,由于基層財力緊張,出現承擔事權的縣鄉財權受限,財權與事權不對稱的情況,致使上級補助資金和地方配套資金不能及時、足額到位,在一定程度上影響了工程的建設進度。挫傷了施工企業參與農村公路建設的積極性。

“省管縣”全面實行后,市、縣人權、財權、事權統一、平行對省級的體制,對農村公路的建設與養護具有重要的意義。

2.2減少管理層次 降低行政管理成本

制約縣域經濟發展的主要障礙是管理層次多,辦事效率低,權力下放不夠。“省直管縣”后,將全面推進三級財政管理體制,以取代目前的五級財政管理體制,從而減少地市級中間管理環節,大大降低了行政管理成本,增強了省級調控能力,在項目規模和資金管理上杜絕了“市吃縣、市刮縣、市卡縣”的現象。

2.3留利于縣 促進縣域經濟的發展

多年來,“要想富,先修路”的理念已經深入人心。但受制于有限的財力,沒有能力完成交通建設與養護的任務,特別是農村公路的建設與養護,不少地方通過貸款、集資(有的甚至是“非法的”)、施工方墊付等途徑進行公路建設。由于縣鄉財政配套跟不上而導致:一是企業參與農村公路建設的積極性不高,二是施工單位墊資修建,加大施工風險和施工成本。

“省直管縣”實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配,從根本上促進縣域經濟的發展。其核心思想就是“留利于縣”,通過調整財政分配利益關系,增加省直管的縣級財政留成比例,從而增加縣級地方財政收入,以便縣級財政能夠集中更多的財力發展縣域經濟。縣級財政對交通事業發展的投資力度也將不斷加大,更有助于農村公路的建設與養護。

2.4有利于加強對縣轉移資金 技術 人才

對于貧困縣而言,由于積弱已久,不靠外力,難以擺脫貧困、得到發展。“省管縣”后,省必將加大對困難縣的補助,以促進困難縣加快發展,增強發展的動力。省一級要素發達并相對集中,而縣一級要素匱乏,為完成業務上的對接和管理上的便利,省必然加強對縣的人才培訓、人才交流和設備配置,推動縣級提高管理水平和行政效率。

2.5有效配置資源 提高資金使用效率

在原有的體制下,省對縣財政補助資金的分配經過多個環節,資金使用情況的檢查多頭管理又難以到位。“省管縣”后,省財政更加關注對縣補助資金的使用效果,在實現公共支出均等化的前提下,會傾向于將補助資金投向效率高的縣,在更高層次規劃全省發展格局,避免重復建設和無序競爭,在資金、政策等方面有效配置資源。

3. 實行 “省管縣”體制,尚存在不利因素

3.1農村公路網規劃銜接不暢

農村公路線多、面廣,現農村公網規劃、設計主要由地市農村公路主管部門負責完成,當地的規劃部門由于十分熟悉所在地市與下屬縣鄉的情況,因而所制定的規劃具有很強的區域化發展特點。顯然,這種模式是與地市政府以區域經濟發展為目標的發展模式相匹配的。正是在這種以地市為中心,縣鄉為輻射帶的規劃思路的指導下,地市與縣鄉已經形成了相對穩定的公路資源配置結構和存量。然而,省直管縣實現后,無論由省級還是縣級政府進行規劃,都會和原有的資源配置脫節,這就可能造成不必要的浪費以及在銜接過程中的不暢,從而造成效率的低下。

在新規劃制定的過程中,省和縣兩級政府較地市政府而言也均有劣勢。這是因為,如果由縣政府進行公路規劃,地域管轄的有限性使其在制定規劃時缺少縣與縣之間的統籌協調,從而造成公路建設在縣際之間銜接的困難。而如果由省政府直接設計規劃,由于缺乏對于縣域情況的細致了解,又會出現過分注重宏觀布局而難以顧及區域發展需要的情況,這就可能弱化公路的網絡化功能和區域服務功能。

3.2管理幅度擴大 監管效率降低

根據交通部出臺的《縣鄉公路建設和養護管理辦法》的有關規定,農村公路的規劃、建設、技術管理和養護管理基本上都是由地(市、州)縣級負責,因而長期以來,地市級在農村公路的建設和養護方面也形成了一整套比較完備的監管體系和方法

在“省直管縣”的財政改革實施后,原來由地市投資和管理的公路應該由誰監管就成為一個新的問題。特別是對于農村公路而言全省每年都有數千個項目,如果改由省政府直接監管,那么面對數量眾多的縣鄉和工程項目很可能因為人力資源的限制而出現管不過來的情況,從而造成控制力弱化,監管效率低、質量差的問題。相反,如果繼續由市級政府履行監管職責,那么由于前者已經不是公路建設的投資人,因而其對公路建設和養護單位的約束力較從前明顯地減弱,特別是隨著省直管縣的完全實現,地市對縣鄉的行政權也會喪失,這將會進一步導致監管效果的惡化。

3.3中央及省級財政壓力加大

根據交通部頒發的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》規定:“縣道建設主要依靠地方投資與民工建勤的方法實施。鄉道建設主要由鄉(鎮)自辦,或者以鄉(鎮)為主,由地方財政給予補助。邊遠貧困地區的縣道、鄉道建設可實行以工代賑的辦法”。目前,對于農村公路的建設與養護投資,主要來源于地方財政補助,還有少數項目由中央財政補貼一部分,其中所提到的地方財政,既包括省級財政,也包括市級財政。

“省管縣”后,由于市縣兩級的財政同處一級,因而市級政府不再有義務承擔縣域公路的投資,這必然導致公路建設管理資金缺口的加大。為了彌補這個缺口,原先由市級財政承擔的資金任務就不可避免地會轉嫁到省級財政或者中央財政,加劇二者的資金撥付壓力。顯然,經濟越發達的省份,這種財政轉嫁的負擔越重。如果出現資金撥付不能及時到位的情況,就很可能影響到公路的正常建設和養護。

4. 完善體制 推進“省管縣”改革

建立健全配套的管理措施,制定出完善的與省直接管理縣財政改革相適應的一系列的農村公路管理辦法,用改革的辦法解決發展中出現的新問題,抓住這個大好的發展機遇,搞好農村公路建設與養護。

合理劃分省與市縣的職能,省主要對直管縣的財政進行直管,并適當下放經濟管理權,做到該放的盡可能放,但又不能簡單的一放了之。河南省在《關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》中,將本屬于地級市的部分經濟管理權和社會管理權,下放給各個縣或縣級市。這些權限包括:計劃直接上報、財政直接結算、經費直接劃撥、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有、信息直接獲得、稅權部分擴大等,使之管理權限被大幅度提升。

5. 結論

根據實踐,推進省直接管理縣財政改革,必須堅持因地制宜、分類指導,各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件,確定改革模式、步驟和進度;必須堅持科學規范、合理有序,要按照分稅制財政體制的要求,進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系,增強基層政府提供公共服務的能力;必須堅持積極穩妥、循序漸進,保證市縣既得利益,尊重實際情況,妥善處理收支劃分、基數劃轉等問題,確保改革的平穩過渡和順利運行;必須堅持協調推進、共同發展,充分調動各方發展積極性,增強縣域發展活力,強化省級調控功能,推動市縣共同發展。

參考文獻:

[1]財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》 人民網2009年.

[2]王麗珠主編 《四大困局》中國公路2009年第18期.

作者簡介:張燕 ,女 經濟師1965年10月21日出生2001年畢業于中共中央黨校函授學院 經濟管理專業 研究方向:公路經濟。