失地農民安置模式選擇研究

劉海云　劉吉云

摘要：失地農民安置方式對失地農民生活具有重要意義。而傳統安置模式的失效，引起失地農民問題的產生。土地換保障型、土地入股型、留地安置、綜合開發及土地集中開發等創新安置模式，雖然順利解決了城市化和失地農民發展的矛盾，實現了城市發展和失地農民的雙贏。但是，從農民眼前利益和長遠利益看，各有其優缺點，對安置模式的選擇，應考慮長久可持續的就業安置和發展的模式，解決失地農民貧困化問題。

關鍵詞：失地農民；安置模式；開發型安置模式

中圖分類號：F301.1

文獻標識碼：A

建國以來，我國失地農民安置模式經歷了19世紀50年代農業安置模式、80年代就業安置模式、90年代貨幣補償安置模式等三次制度變遷階段。而進入19世紀90年代后，由于傳統安置方式的失效，引發失地農民問題產生。如何妥善解決失地農民問題，成為困擾各地經濟發展的核心問題。2004年國務院和國土資源部先后出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，這些文件對完善征地補償安置制度做出了許多新規定，并在原有安置方式的基礎上創新了安置方式，使我國失地農民安置模式進入了第四個階段，即制度創新階段。實踐中的失地農民安置模式主要有上海和江蘇、浙江地區“土地換社保”方式、廣東南海地區土地使用權入股模式、湖南咸嘉地區“留地安置，綜合開發”模式和石家莊槐底村土地集中開發模式等，以上安置模式順利解決了城市化和失地農民發展的矛盾，實現了城市發展和失地農民的雙贏。本文擬對以上安置模式進行分析，并提出改進失地農民安置方式的對策建議。

一、失地農民安置模式

(一)農業安置模式

從建國初期到19世紀80年代以前我國對失地農民主要采用農業安置辦法，如1956年安置辦法中規定：“對因土地被征用而需要安置的農民，當地鄉、鎮或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農業上予以安置；對在農業上確實無法安置的，當地縣級以上人民委員會、勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置；對就地在農業上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區的縣級以上人民委員會共同負責”。另外1982年的安置辦法中也提出《條例》還首次提出“因征地造成的農業剩余勞動力由縣、市土地管理機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發展農業生產、發展社隊工副業生產、遷隊或并隊、集體所有制企業吸收、用地單位吸收、農轉非后招工安置等多項安置途徑。

(二)就業安置模式

1986年《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規定：“因國家建設征用土地造成的多余勞動力，要通過發展農副業生產和舉辦鄉(鎮)村企業等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經審查批準，可以轉為非農業戶口。”所以，1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》規定對失地農民主要采用招工安置和貨幣補償相結合的安置制度，并規定“政府征用農村土地后，應組織失地農民就業，并安排一定指標將符合條件的失地農民招收為國有企業或集體企業的固定工，享受國家職工的各種待遇，對于未被招工的失地農民，發給安置補助費；政府對村集體和失地農民再發給土地補償費以及地上附著物和青苗補償費；同時，將失地農民的戶口“農轉非”，使之成為城市居民”。這種安置制度由于增加了非農就業安置方式，對失地農民而言增加了農轉工的機會。由于當時重工思想和巨大的工農業“剪刀差”，它給失地農民帶來的誘惑是巨大的，所以出現了失地農民“主動邊緣化”，出現許多農民不惜放棄現有較好的工作與收入爭取農轉工和村干部利用職權為其親屬創造條件農轉工，甚至出現許多非農民身份者“搭便車”農轉工。所以這種招工和貨幣安置相結合的征地制度在當時得到了失地農民的極大歡迎，征地工作進行順利，沒有出現因為國家大量征地而引發較大社會矛盾的情況。

(三)貨幣安置模式

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，除了規定政府在征地后應支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費外，對征地農民的就業、社會保障等問題幾乎沒有涉及。比如，《土地法》第四十七條規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”“如果上述安置標準尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”另第五十條規定：“地-方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營，興辦企業。”這里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農民安置的責任。

(四)土地換保障型安置模式

土地換保障型安置模式是指在規劃范圍內的農戶，將自己所有的土地使用權一次性流轉給政府委托的土地置換機構，土地置換機構將根據土地管理部門規定的失地農民的安置費、土地補償費、水利設施費、撤組轉戶費等費用，由政府部門根據已有的數據信息，制定出政府、開發單位和失地農民都可以接受的、合理的社會保障標準，并為符合條件的失地農戶現有家庭成員統一辦理各項社會保障…。雖然各地對土地換保障安置方法的做法不太一致，但是大體來說，主要包括以下內容：一是把失地農民納入城鎮社會保障體系，力求做到全覆蓋和與城市社會保障體系接軌，以完成失地農民從農民向單位人以及由單位人向社會人的轉變；二是采取多種方式籌措資金，按照“政府補貼一部分、集體出資一部分、個人負擔一部分”的原則共同籌措養老基金，保障了社會的穩定；三是區別不同年齡段失地農民，區別對待。將失地農民根據年齡不同分為扶養人(年齡16周歲以下)、剩余勞動力(女性16—35周歲，男性16—45周歲)、保養人員(女性35周歲以上和男性45周歲以上)和殘疾人四種類型，根據不同年齡采用不同的安置方法和標準，使安置政策更有針對性；四是加強就業培訓和再就業服務，提升失地農民的就業技能和再就業能力，為失地農民實現順利就業保駕護航。在具體實施中，各地探索出不同的方法和經驗，主要有上海浦

東新區從土地保障向社會保障轉變模式、江蘇省失地農民失地不失業不失財模式和浙江杭州、嘉慶地區為失地農民再造可持續生計模式，順利完成了失地農民向市民化的過渡。

(五)土地入股型安置模式

土地入股型安置模式是將土地征用補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過被征地農村集體經濟組織與用地單位協商，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。沿海經濟發達地區如廣東佛山的順德、南海，浙江溫州的龍港鎮等多采用這種方式，比較典型的是廣東南海土地股份制。其主要做法是：一是進行“三區”規劃，把土地功能劃分為農田保護區、經濟發展區和商住區，有利于保護農田和實施城鎮規劃，使土地資源得到更有效的利用；二是將集體財產、土地和農民承包權折價入股，將集體資產的凈值和土地、魚塘折價入股，以有社區農村戶籍的農民為配股對象，按設定的股權比例進行分紅；三是讓農民分享土地增值部分收益來獲取集體土地經營權。將集體財產及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起來，并根據不同成員的情況設置基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權比例分紅；四是股權可以適當流轉。允許股權在社區范圍內流轉、繼承、贈送、抵押；五是股權設計既有福利性又有差異性。一是堅持“人人有份”，體現了股份的福利性和公共性。二是充分考慮每個成員對集體的貢獻大小，把年齡作為集體組織成員股份分配差異的依據。采用這種方式既實現了土地由農業用地向非農用地的轉變，又保留了農民對土地的財產所有權，使農民能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，達到政府和用地單位以及失地農民三方面共贏的局面。

(六)留地和就業相結合的安置模式

這種征地安置模式是指在征地時成立專門部門集中管理土地，統一進行拆遷補償；集中安置農民住宅，統一進行綜合開發；集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活的安置模式。目前比較典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、綜合開發建設”的辦法，走出了一條拆遷與安置相配套、建設與發展相結合、生產與生活相關聯的失地農民發展和安置之路。咸嘉就業安置模式可以概括為“留地集中安置，綜合開發建設”。具體表現在“三集中、三統一”上。一是集中管理全村土地，統一進行拆遷補償。統一全村范圍的征地、拆遷、補償工作。所有來村征地的建設單位，一律與管委會簽訂征地拆遷協議，并將征地拆遷補償費統一結算給管委會，并由管委會嚴格按長沙市政府制定的標準核算補償給農民，拆遷安置的具體工作則由管委會統一組織進行；二是集中安置農民住宅，統一進行綜合開發。采取集中用地的形式，對留給農民的安置用地進行統一規劃、統一開發、統一建設、由村集體統建統管；三是集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。對安置資金，管委會將一部分以“咸嘉村安置退養基金”的形式存入銀行，一部分則用來投放小區綜合開發。所得銀行利息和開發所得利潤、物業收入都以紅利的形式發放給農民。同時，通過成立房地產開發公司、物業管理公司、建筑公司和開發商業門面和配套性經營場所等形式，廣辟就業渠道，安置村民就業，使小區有就業能力和就業欲望的失地農民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就業，就有就業的機會，這就是綜合開發建設創造的奇跡。

(七)集中開發式安置模式

這種安置模式是將土地征用款由村集體統一使用，作為村集體的創業基金，通過村集體創辦企業，實現資金的增值和資本積累。比較成功的案例有河北省唐山市開平區半壁店和石家莊市槐底村利用土地征用款集中開發，帶領失地農民走上發展之路。石家莊槐底村用得到的征地款實行土地綜合開發，實行“吃區位飯，借優勢興業，走產業升級，發展三產服務城市之路”的戰略，從建立第一個項目懷特大廈開始，使槐底人步入了加速發展之路。并且隨著一系列高檔三產項目的竣工運營，懷特集團的經營建設也步入了快車道，相繼建成了懷特大廈、懷特裝飾城、懷特美食街、懷特商廈、懷特大海樂園、懷特板材燈飾市場、石家莊外國語學校等項目，并且以這些項目為核心，帶動了一大批實力雄厚的社會資本投資這一區域，如保龍倉、河北神威藥業有限公司等，使這里成為石家莊投資最活躍、回報率最高、人氣最旺、商業最密集的黃金商業區之一。而三產項目的迅速發展，架起了一道城鄉經濟走廊，為村勞動力的就業提供了渠道，全村3000多勞動力幾乎全部得到安置，其中從事三產的就達1200多人。目前村民們享受著每年1500元的生活補助，村民人均純收入超過了一萬元。老人們每月都有退休金，每年還有免費的體檢，全村人都入了大病統籌……

二、對以上安置模式的分析與評價

(一)農業安置模式

這種安置方式是將失地農民繼續留在農村，通過村集體機動地劃撥或重新的土地調整，給失地農民一定的土地經營，以解決失地農民的生活和就業問題。這種安置方式對失地農民的生活方式影響最小，安置后的失地農民仍以農業生產為主，尤其是對非農就業技能較差和文化素質不高的農民不需要重新進行技能培訓，就可以解決其溫飽問題。農業就業安置和移民安置的安置方式都屬于這一種類型的安置方式。但是這種安置方式也有其缺陷，一是在目前我國人多地少、人地矛盾極為突出的情況下，進行農業安置越來越不可能；二是在我國目前農地壓力巨大的情況下，農地非農化后仍將大量農業人口保留到農村，將更加增加農地面臨的壓力，即使是移民安置，也僅僅是緩解局部的農地緊張情況，對緩解全國的農地壓力緊張局面于事無補；三是農民失地增加了農民從農業階層向社會更高階層流動的機會，如再將農民限制在農村，既不合理也不公平。

(二)就業安置模式

就業安置模式在19世紀80年代是一次重要的制度創新，在當時人地矛盾緊張的情況下保障了征地工作的順利實施，為大批建設用地提供了制度保證。但是進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立以及戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度的改革，原有的招工安置制度在實踐中已經失去了存在的基礎。首先，就業行為市場化，用工權企業自主，政府不能干涉企業的用工權；其次，隨著國有企業的效益不斷下滑，工資較低且失業風險加劇，使就業安置成為一紙空文。

(三)貨幣安置模式

這種安置模式是指征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣形式一次性支付給農民，對失地農民不進行任何安置的安置模式。這種方式簡便易行，許多地方政府樂于用此方式解決失地農民的安置問題，而大部分農民，特別是經濟發達地區，土地升值較快的城市近郊的農民從眼前利益出發也愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務院審批的建設用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90％以上。但是，從長遠看，由于失地農民整體素質偏

低，缺少非農就業能力和謀生手段，一旦有限的補償費用完以后，沒有了經濟來源，馬上就可能陷入困境，造成大量失地農民問題的產生，引起較大的社會問題。所以這種安置方式，雖然具有操作簡單的優點，但是容易導致失地農民陷入生活困境，對國家和對失地農民都產生許多不利影響。

(四)土地換保障型安置模式

通過將失地農民納入社會保險渠道和就業安置，將失地農民從農村納入城市的過程，完成失地農民從農民向市民的轉換。這種安置方式具有積極的現實意義：一是促進了土地流轉和農業規模經營，能夠有效地解除失地農民的后顧之憂，促使更多的農村老年人口、從事非農產業的勞動人口、進入小城鎮落戶的人口轉讓其土地承包經營權，從而有效推進土地流轉和農業規模經營；二是促進農村社會保障體系的建設，將失地農民納入到社會保險體系，順利解決了失地農民的保障和向市民的過渡問題；三是通過多種方式的就業培訓，有效解決了失地農民的就業問題；四是有助于解決農村土地征用中的社會問題，有助于保持社會穩定。尤其是在當前土地征用中矛盾激化的現實條件下，“以土地換保障”安置方式把征地補償同解決被征地農民的社會保障有機結合起來，既保障了失地農民的合法權益，又有效化解了他們的生活風險，并保障了社會穩定，是解決農村土地征用中社會問題的一項重要制度創新。但是還應該看到，失地農民社會保障所需資金并不是僅靠轉讓土地或土地的補償就能滿足的，還需要有其他來源的資金相配套；有些保險還必須結合其他改革方案配套設計，所以將失地農民完全納入城市社會保險體系還有很長一段路要走。

(五)土地入股型安置模式

這種安置方式是將土地征用補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過協商，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定獲取收益。目前土地股份制在所有制上主要有兩種形式：一是農民純土地入股的股份制。這種形式土地一般不作價，由股份制組織統一對外發包或租賃，所得收入直接作為股份額進行分配。二是以農民入股土地為主，吸收資金、技術等入股組成的股份制。這種形式入股一般土地要作價折股，經營二、三產業的土地作價參照當地征地補償標準，經營產業做價參照常年農業產值。用土地入股分紅的優點體現在以下三個方面：(1)如果企業經營效益較好，股息年年升高，土地價款或土地使用權入股能夠解決被征地農民基本生活保障和農民的發展問題；(2)使農民能夠享受土地未來的收益，農民持有股份就始終同土地保持著聯系，保證土地的產權不轉移；(3)減輕了企業的資金負擔，土地的固定投入減少，企業就能有更多的生產和經營的流動資金，有利于吸引企業進行投資。但是采用土地折價入股后，農民的土地補償費用轉換成股份的形式，現實的補償費用折合成股票進行發放，難以解決失地農民現實的生活困難。通過折股方式，使農民與企業之間建立了利益與風險共存的關系，但是這種方式市場風險很大，如果企業一旦倒閉、破產，農民的“養命錢”將化為泡影。另外由于農民不參與企業管理，難以對企業經營進行有效監督，很難避免企業為了自身的利益而損害農民利益的情況發生。

(六)集中開發式安置模式

這種安置方式的特點是集中管理土地，統一進行拆遷補償；集中安置農民住宅，統一進行綜合開發；集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。這種類型的安置方式充分發揮了集體的優勢，將留下的土地和就業安置費集中使用，既解決了失地農民的生產和生活，又解決了村集體創業資金不足的難題。如果資金運用得當，可以實現資產的增值和資本的快速積累，解決失地農民的發展問題。而且通過集體開發，既能保證大部分人的就業安置，又能使個別能力差或情況特別的人能有生活保障。無疑這種模式是對失地農民安置方式的一次新的探索，并且形成了成功的模式。但是該種安置方式存在的問題主要有以下幾個方面：一是僅僅適用于經濟發達地區，對經濟欠發達地區則不適用；二是存在產權不明晰的情況，往往會因為集體財產究竟歸誰所有、分配比例是否合理、資金使用是否合法等產權問題而陷入困境；三是市場化程度較差，可能會因為政府的干預或產權分散應對市場時靈活性差，影響資產的增值；四是運作方式市場風險較大，如果投資失利，集體經濟可能受到嚴重損害，嚴重時可能血本無歸。五是將失去土地后的農民通過社區保障的方式進行妥善安置，解決了失地農民的后顧之憂，但是如果失地農民脫離了原生活社區，社區保障就會消失，所以如何將失地農民從社區保障納入到社會保障，仍有一段路要走。

(七)留地和就業相結合的安置模式

這種安置方式是將農業安置、就業安置和集中開發安置等多種安置方式結合在一起，以有效解決失地農民的就業、安置和發展問題。這種安置方式集中了以上安置方式的優點：一是留地集中安置是安居樂業的基礎。咸嘉模式的成功，首先得益于其留地集中安置。因為既留了地，又統一進行安置，使失地農民有了安居樂業的物質基礎和基本保障。二是綜合開發建設開啟了失地農民就業發展之門。沒有綜合開發建設的配套，就業和安置就沒有保障。通過綜合開發，實現了土地保值和增值，同時也為失地農民創造了就業機會。但是咸嘉模式也有其不足之處。咸嘉的不足主要有如下幾個方面：其一，留地集中起來的財產部分產權不夠明晰。咸嘉留地集中部分為集體財產，到底每人或每個家庭是多少，這個模式下不能完全分清楚。產權不很明晰，將造成集體財產的所有權模糊，這樣就使其經營的監督力量減弱，容易產生集體財產的道德風險。如果監督不力或管理者貪污挪用，會造成集體財產的流失或損失，進而損害失地農民的集體利益。其二，市場化程度較差。咸嘉留地集中經營的模式，在其集中失地農民資源辦大事和公益事業的同時，會產生市場化程度不足的缺陷。因為集體財產的主要目標是要保證失地農民集體的基本福利最大化，這就必然制約了集體財產流動增值的靈活性和主動性，阻礙市場對集體資源的優化配置，甚至為了公共利益目的而運用某些行政手段干預，影響集體財產的增值。其三，資產風險不可避免。咸嘉模式留地集中開發建設，興辦各種企業安置失地農民，創造就業崗位。但是，創辦企業是有風險的，不能保證永遠贏利，企業也有虧本的時候，甚至還有破產的風險。一旦集體經營的企業破產，成嘉的集體經濟就面臨著垮掉的危險，就業安置也就不可能持續化了。因此，集中使用集體資源辦企業，風險還是比較大的。一旦企業在市場失利，集體經濟可能會受到嚴重損害。

三、對安置模式的選擇和實施建議

綜上所述，農業安置和貨幣安置由于沒有考慮到目前經濟社會的特點，沒有解決好失地農民的就業和生活難題，從而引發失地農民問題的產生；土地換保障型安置方式解決了失地農民的就業和保障問題，卻不能使失地農民走向富裕之路，沒有發展的市民化之路，最終不能免除淪為城市貧民；而土地入股型、集

中開發型、就業和留地安置相結合型安置方式都是通過土地統一規劃，土地集中開發，讓市民獲取工業化和城市化中的土地增值收益，以及通過分享土地開發收益為失地農民開啟發展之路，并為失地農民提供長久的保障。單純留地安置和就業安置并不能使咸嘉農民走上致富之路，而是綜合開發使農民插上了飛翔的翅膀，槐底村村民只是因為敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了現代化的腳步，南海人民勇于以地生財，以不變應萬變，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地補償款進行開發，以實現資金的保值增值是一個值得努力的方向。但是，值得注意的是只有項目開發成功才會有失地農民的發展，否則會使失地農民陷入滅頂之災。所以在實行開發型安置模式時應注意以下幾個方面：

第一，開發性安置項目的選擇至關重要。從以上咸嘉、槐底和南海等地區成功經驗來看，必須選擇市場風險較小、資金收益比較穩定的項目，特別是考慮與工業區建設、城市化功能相配套的經營開發項目，利用有限的土地征用款參與城市化功能相配套的物業開發，使農民通過人股分紅從中得到長久的持續收益，這種經營方式是使農民在失地后不失利，確保失地農民長期保障的一種有益嘗試，也是解決失地農民貧困化問題的一項重要舉措。

第二，加大市場化經營，優化集體資源配置。市場是資源優化配置的有效手段，在社會主義市場經濟建設中，必須充分利用市場機制配置資源，才能使現有資源利用達到最優化。集體經濟資源也必須遵照市場規律，按市場要求進行配置和流轉。盡力避免不必要的行政干預，使集體經濟資源不會因為行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。

第三，將就業安置納入社會保障。失地農民的保障必須全面社會化，不能依靠某一個集體或某一個社區去完成。只有把失地農民的就業安置保障全面社會化，保障才能真正實現。從目前來看，所有的成功社區都有很多保障，但是從長遠看還是很不夠的，應該使保險社會化，這樣才能在企業經營產生風險時，失地農民的生活也會有保障。

第四，明晰集體經濟產權。集體經濟產權應該明確，明確權利人和責任人，這樣才能保證有監督，防止集體財產流失。通過開發集體經濟是壯大了，應該把集體財產分成許多股份，明確失地農民的股份數額，使失地農民具有集體財產的財產權，發揮企業所有者監督集體經濟組織中的作用，促進集體經濟的保值和增值。

第五，強化可持續發展意識。農民失去土地，就失去了終身的依靠，要讓他們一輩子能安居樂業，甚至還要考慮其子孫的安置和就業問題。因此，在安置模式推進中，要始終把失地農民的眼前利益和長遠利益結合起來，要注意就業安置的可持續發展問題。不能僅僅滿足于現階段取得的成就，還要考慮集體經濟的經營風險。只有解決了失地農民長久可持續的就業安置和發展問題的安置模式，才是成功的安置模式。

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(責任編輯：關立新)