淺議省直管縣財政體制改革

王新明

【摘 要】近年來,市管縣財政體制暴露出來了弊端,將省直管縣財政體制改制推向了風口浪尖。本文主要通過分析省直管縣財政體制改革的必要性與可行性,結合部分省份實行省直管縣試點情況,進而提出省直管縣財政體制改革的建議和意見。

【關鍵詞】省直管縣 財政體制 改革

2009年6月,財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(簡稱《意見》),明確提出了省直接管理縣(以下簡稱“省直管縣”)財政改革的總體目標,即2012年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。該《意見》為下一步的財政體制改革指明了方向。

一、現行市管縣財政體制存在的弊端

我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的,當時省政府的派出機構即地區行政公署,實質上并不是一級政府。1983年,國務院提出,讓這個派出機構與區域內的一座中心城市機構進行合并,利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展,減少條塊分割、城鄉分割,這就是當年市管縣誕生的背景。從實際來看,這項改革在初中期對縣域經濟的發展確實也起到了一定的推動作用,具有歷史適應性。但隨著時間的推移,特別是在上世紀90年代中后期城市化進程加快和國有企業脫困情況下,市級政府的市本位傾向日益增強,縣域財富向城市日趨集中,很多城市事實上成為縣域經濟的“抽水機”。而在現行財政轉移支付和分稅制度下,地級市為了中心城市的發展,往往截留所轄縣的資金,導致城鄉差距越拉越大。另一方面,當年相當一部分中心城市并非是由于經濟發展自然形成的,而是被強推上去的,其實并不具備條件;有的則是“矬子里拔大個”,其經濟實力甚至還不如所管轄的縣,這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。在改革開放之初縣域經濟以農業為主的特定條件下,實行的“市領導縣”對于縣域經濟發展起到了一定促進作用。但這種體制本質上是“重城市輕縣域(農村)”的行政管理體制,在加快城市發展的同時,卻抑制了縣域的發展。

二、省直管縣財政體制改革的必要性與可行性

省直管縣財政體制改革的必要性:一是要實現經濟的跨越式發展有必要對省以下財政體制予以調整。目前,縣域經濟還不能成為實現經濟跨越式發展的支撐點和主戰場,而制約縣域經濟發展的主要體制性障礙是權力下放不夠,自主發展空間太小,縣域經濟發展缺乏活力。在這種情況下,調整省以下財政體制,突破市管縣體制在發展空間上的束縛,從外部對縣域經濟注入新的發展活力,是一種現實而必然的選擇。二是統籌城鄉發展、解決三農問題有必要對省以下財政體制予以調整。目前,市管縣不僅沒有達到“以城帶鄉”、“城鄉互補”的體制設計初衷,而且在一定程度上加劇了城鄉二元社會的分割和“極化”效應,其結果是城鄉經濟發展失衡,“三農”問題積重難返。實行省直管縣,即通過“市縣分置”實現城鄉合治向城鄉分治的轉變,達到城市獨立經營、鄉村自我治理的目的,有利于統籌城鄉發展和三農問題的真正解決。三是分稅制的不徹底、不完善要求對現行財政體制進行調整。在分稅制改革按照事權和財權相統一的原則推進過程中,由于地方政府層級過多、部門利益協調不均等因素的影響,造成各級政府職責模糊和交叉、事權和財權不協調,影響省以下分稅制財政體制的合理性和科學性,縣鄉財政陷入“無稅可分、無利可享”的境地。實施省直管縣改革,有助于從根本上解決財政分權分層框架構建和地方政府層次設置的問題,提高財政體制的統籌協調水平和整體運行效率。四是行政區劃改革的全面推進必須與財政體制的調整相統一。實踐表明,地方政府行政層級每增加一級,就會導致信息流失率增加,財政資金流轉效率降低,權力控制和政策執行的力度減弱,政府的管理效率降低。而要對目前這種多層級的行政區劃進行改革,客觀上要求財政體制改革先行,只有建立了相對穩固的財政制度,才可能保證地方政府行政區劃改革的平穩過渡。

省直管縣財政體制的可行性:一是中央有要求。國務院、財政部都明確提出了進一步完善省以下財政體制、推行省直管縣財政管理體制改革試點的要求。二是實踐有需求。通過對省直管縣財政體制改革調查,大多數市級、縣級財政部門認為市管縣弊大于利,對改市管縣為省直管縣要求相當強烈。三是現實可操作。(1)制度有保障。計劃經濟體制下的政府是高度集權的全能政府,經濟與社會事務完全由政府包攬和經營。政府為鞏固其高度集權的需要,就必須加強計劃,增加管理層次。市場經濟體制打破了傳統的管理模式,資源配置由政府主導型轉向市場主導型,政府職能重點已由大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控職能。我國省市兩級政府的職能已發生了很大的變化,事務性工作明顯減少,上級政府不再向下級政府分配物資和下達計劃指標。特別是近些年,行政審批制度改革取得了較大進展,省級政府及其所屬部門的管理幅度增大,省完全有能力直接領導幾十個縣。(2)技術有保障。改革開放以來,隨著電話、電視的普及,特別是計算機、互聯網、遠程通訊等現代技術手段運用水平的提高,政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎設施的改善、現代交通工具的發達,使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化,為提高行政效率、節約行政成本奠定了基礎,為政府扁平化管理創造了條件,也為省直管縣提供了技術保障。(3)財力有保障。從財力上講,改革開放三十多年,特別是分稅制以來,省級財政實力不斷壯大,對縣級財政的扶持能力也得到增強,讓利空間有所擴大,為調整財政體制作了財力、物力上的準備。

三、省直管縣財政體制改革的主要內容

省直管縣體制是指省、市、縣行政管理關系由“省—市—縣”三級管理轉變為“省—市、省—縣”二級管理,對縣的管理由現在的“省管市—市領導縣”模式變為由省替代市,實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力,進一步加快縣域經濟的發展步伐。實行省直管縣財政改革,就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算和年終結算等方面,省財政與市、縣財政直接聯系,開展相關業務工作。根據財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,省直管縣財政體制改革主要內容包括:(1)收支劃分。在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上,確定市、縣財政各自的支出范圍,市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規范的辦法,合理劃分省與市、縣的收入范圍。(2)轉移支付。轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣;專項撥款補助,由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請,由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。(3)財政預決算。市、縣統一按照省級財政部門有關要求,各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算,并報市人大常委會備案。(4)資金往來。建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系,取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。(5)財政結算。年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理,市、縣之間如有結算事項,必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等,直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還,未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。

四、省直管縣財政體制改革進展情況

縣域經濟是我國區域經濟的基本單元。目前我國共有2070個縣域經濟體,占國土面積的95%、人口的74%、地區生產總值的60%。因此,縣域經濟的發展狀況如何,直接關系到中國經濟、社會的整體發展狀況。2005年,溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進‘省直管縣的試點。”2006年中央一號文件也提出:有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”管理方式的改革。黨的十七大以來,在進一步推進改革發展的新形勢下,黨中央和國務院明確提出,繼續推進省直接管理縣(市)的體制改革。在2008年8月《關于地方政府機構改革的意見》中,黨中央和國務院提出,要繼續推進省直接管理縣(市)的財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直管理縣(市)的體制,進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。在同年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中,這些重要思想又得到進一步闡發和肯定,并強調優先將農業大縣納入改革范圍。在2009年出臺的中央一號文件中,明確提出要穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。為了克服市管縣財政體制上的弊端,進入21世紀以后,一些省份逐步推行省直管縣財政改革試點。財政體制上一直堅持“省管縣”的浙江省率先出臺了政策,擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣(市)部分經濟管理權限,江西、吉林、山東、安徽、河南等省也陸續推出了“擴權強縣”和省直接管理縣(市)的財政體制改革試點,進一步擴大縣級政府經濟管理與社會管理的權限,以加快縣域經濟的發展。省直管縣財政改革雖然在初期僅僅限于財政體制,但它是省直管縣行政改革邁出的重要的先導步驟,可以為行政上的省直管縣體制奠定基礎、創造條件。隨著經濟和社會的發展,在有條件的地方,省直管縣將向減少行政層級的行政體制改革深化。

五、大力推進省直管縣財政體制改革建議

省直管縣財政體制改革使省對市、市對縣的兩層博弈改成為省直接一對多的博弈,將改變兩級財力積累進程和利益均衡結構,進而影響省、市、縣財政的理性行為,必須統籌協調、創新保障機制、完善配套措施,才能形成地方政府自上而下的合力,放大省直管縣財政體制改革“正效應”,實現省直管縣財政體制改革“軟著陸”。

一要重新定位省、市、縣財政職責。省級財政的主要職責應該包括:確定市縣財政體制、轉移支付及專項資金補助的撥付、資金調度及財政結算、工作部署和檢查等;市級財政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用,其主要職責應為:業務指導職責、報表匯總職責、發展縣(市)域經濟職責;省直管縣后,縣(市)在謀求自身發展中將有更大的自主權,將有更加良好的外部環境,應充分利用省財政政策和資金上的支持,激發縣鄉經濟發展的內在動力。

二要建立省對縣的監督管理機制,避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。具體來說,實行省對縣財政預算審查制度,從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督,全面掌握縣級財政基本情況,指導縣財政管理與改革工作,促進縣級財政科學、合理安排預算;建立科學合理的省對縣考核指標體系,客觀評價縣級財政運行情況和努力程度;建立合理的省對縣激勵性財政機制,采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式,激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。

三要創新省、市、縣財政聯席會議制,調節跨層級、跨區域的公共產品供給、宏觀經濟管理等矛盾,以自主協商的方式實現責任分擔、利益共享。

四要建立省財政派出專員制,通過派出專員了解掌握縣(市)鄉財政情況,準確及時傳達上級政策信息,指導縣(市)財政管理和改革工作,建立省與縣順暢的信息通道。

五要創新風險預警和應急制,設置應急準備金和應急程序,提高新體制的應變能力和風險化解能力。

六要嘗試市、縣財政、地稅合署辦公的組織機構安排,即財政與地稅合并為一個黨組、兩套班子(財政、稅務)、兩塊牌子,各市、縣財政局長兼任地稅局長。這樣的組織機構具有精簡高效的特點,并有利于“省直管縣”中的權、責、利的清晰定位和高效運作,是省直管縣體制得以有效運行的重要保障。

總之,實行省直管縣財政體制是為進一步理順財政分配關系、促進縣域經濟發展、緩解縣鄉財政困難而進行的重大改革,也是一項涉及利益格局調整的重大舉措,各級財政部門要統一思想、加強領導、統籌謀劃、周密部署、穩健操作,密切關注改革中出現的新情況、新問題,加強調查研究,及時完善,確保改革積極穩妥地推進。

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