關于發展可再生能源政策組合的初步分析

戴玉才　楊洪云　李　倩　張文珺

本文在簡要分析可再生能源發展背景與單項政策后，將分析重點聚焦于政策組合的角度。從發展可再生能源整臺政策，供給側管理、需求側管理，利益相關者等視角，實證性地分析了發展可再生能源的政策組合。

1發展可再生能源的重要意義與國家目標

第一次石油危機之后，特別是上世紀90年代以來能源市場的供求結構和安全性發生了巨大變化。從需求角度來看，能源需求全球性增加，能源獲得競爭激化，對化石燃料的依賴性上升。從供給角度來看，主要供給國不斷強化投資限制和國家管理，探測等上游投資不足，精煉、管道等供給基礎設施落后，海上石油運輸安全問題頻發。從環境角度來看，對應全球性氣候變暖、核不擴散的壓力越來越大。中東等主要石油供給區域的政治摩擦與沖突、局部戰爭等加大了石油市場的政治風險，而投機資本的大規模進入，不僅使石油價格不斷攀升，又進一步加大了石油市場的經濟風險。

在這種背景下，世界各國不斷深化對發展可再生能源重要意義的認識，并4E(Energy Security,能源安全；Economic Growth，經濟增長；Environmental Protection，環境保護；Employment,就業)角度上達成共識。具體而言：(1)替代化石燃料等“污染技術”的可再生能源，能夠在應對全球性氣候變動威脅、減輕大氣污染和水質污染等方面發揮作用。從能源原單位來看，發展可再生能源，能夠創造出更多的就業機會和新產業。(2)由于不受國際市場上化石燃料價格變動的影響，可再生能源能夠從經濟角度促進能源的安全供給，進而提高經濟的安全性。可再生能源系統與化石燃料、核電等傳統的能源系統相比，獨立性高、不依賴于發電、輸電的中央系統，既能夠提高安全性、減少停電等事故，又能夠防止原油泄漏、油輪爆炸、核電站事故等惡性環境事件，進而提高環境的安全性。(3)可再生能源在世界各地都具有很高的可獲得性，能夠避免資源戰爭，也能夠減少為保護能源而發生的軍隊、安保機構等的開支。在上述這種背景與認識之下，世界各國均在大力、快速發展可再生能源。

截至2007年末，至少64個國家已經有了發展可再生能源的國家目標(Nation Target for Renewable Energy)，即規定在國家、地區能源組合中可再生能源所占比例，這也是各國發展可再生能源的綱領性、約束性目標。從可再生能源占電力供應的比例來看，大部分國家的目標集中于5～30％之間，最低的為2％，最高的為78％。目標時期大多集中于2010～2012年，有些國家更為長遠，制定出了2020～2025年的目標。歐盟27個成員國，均已有了各自的可再生能源發展目標。2007年初，歐盟委員會確立了新的截至2020年的具有約束力的可再生能源發展目標，即最終能源的20％、運輸燃料的10％。此前截至2010年的目標位電力供應的21％、初級能源的12％，新目標相當于電力供應的34％。高于此前的目標。美國、加拿大等發達國家沒有再生能源發展的國家目標，但美國的29個州、加拿大的9個省已經制定了各自的目標。

64個國家中有22個發展中國，包括巴西、中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、伊朗、南非等。在2007年8月公布的《可再生能源中長期發展規劃》中，中國提出了到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10％，到2020年達到15％的發展目標，同時還明確了各種可再生能源的發展目標，如到2020年全國水電裝總機容量達到3億千瓦，生物質能發電總裝機容量達到3000萬千瓦，風電總裝機容量達到3000萬千瓦，太陽能發電總裝機容量達到300萬千瓦等。這些目標將使中國可再生能源總裝機容量提高3倍，目標之高。引人注目。

2發展可再生能源的單項政策

各國在發展可再生能源，實現可再生能源國家目標的過程中，已經遭遇、意識到許多障礙在筆者收集到的200余篇中外文文獻中，普遍提及到的主要障礙就有10幾種之多(表1)。這些障礙在很大程度上制約著可再生能源的發展，而且具有很高的國際普遍性。同時，特定障礙在不同的國家或地區的嚴重程度有所不同，如“自主研發能力弱，研發成本高，缺乏政策支持”、“缺乏自主技術，核心技術與裝備對外依賴嚴重”兩項，相對于發達國家而言，在發展中國家更為突出。

為清除這些障礙，促進可再生能源發展，實現可再生能源國家目標，世界各國開發出多種單項政策，僅使用頻度高、普遍性高的就有20余種，主要可分為直接管制、經濟激勵和其他政策3大類型。表2簡要概括了主要單項政策的內容概要、清除對象、所屬類型等。

3發展可再生能源的政策組合

3.1各國發展可再生能源的政策組合

從表2中可以看出，單項政策均為針對一個或兼顧幾個目標障礙而設計、采用。因此，每個單項政策能夠清除的障礙有限，必須和其它政策配套使用才能獲得更好的效果。在實踐中，我們觀察到的各國可再生能源發展政策或障礙清除政策普遍是幾個或多個單項政策的組合，換言之各國可再生能源發展政策是一種政策組合或一攬子政策。

REN21在其最新報告“RenewabIes 2007，global Status Report”中介紹了全球60個國家實施中的可再生能源促進政策(Renewable Energy Promotion Policies)的情況，為我們分析、理解各國可再生能源發展政策組合提供了難得的參考。正在實施可再生能源發展政策組合的國家數。2005年為48個，兩年間增加12個，增幅達到25％。REN21已經連續發表3個年度的關于可再生能源的全球報告，其信息全面、深入、及時，在國際上具有很高的權威性和參考價值。

從表3中，我們可以觀察到各國發展可再生能源發展政策組合的幾個重要特征。

(1)政策組合具有豐富的多樣性。各個國家政策組合中包含的單項政策清單各有特色，沒有完全相同的政策組合，動用的單項政策數量亦不盡相同。政策組合的這種多樣性，可以理解為各個國家根據各自的可再生能源發展目標、實際情況、政策偏好等選擇最適宜于本國的單項政策進行組合的結果。

(2)單項政策的采用情況存在差異。在60個國家中，按采用比例從高到低來看，依次為固定價格。資產補貼、獎勵、返還，投資退稅，公共投資、貸款，消費稅、能源稅、增值稅的減稅，可交易的再生能源證書，公開招標，再生能源份額制度，凈計量，發電補貼、退稅。固定價格，是采用比例最高的單項政策，有40個國家采用，采用比例最低的單項政策是發電補貼、退稅，只有6個國家采用，二者之間存在巨大差異。采用比例的高低，很大程度上反映出單項政策的可操作性、適用性的高低、效果的大小等問題，是政策選擇的重要參考。

(3)同一單項政策在發達國家與轉型國家、發展中國家的采用比例存在差距。除投資退稅、發電補貼和退稅2個單項政策外，其余8個單項政策在發展中國家的采用比例明顯低于發達國家與轉型國家。這一差距可以用與發達國家與轉型國家比較而言，發展中國家的可再生能源政策起步晚、政策開發與應用的成熟度低等來解釋。值得注意的是，市場化程度高的可交易的再生能源證書和公開招標，強制性大、波及面廣泛的再生能源份額制度，技術難度大的凈計量4項單項政策，在發展中國家的采用案例很少，說明發展中國家的可再生能源政策更大程度上依賴于投資退稅等比較傳統的經濟激勵手段。

(4)中國等發展中國家的可再生能源發展政策組合已經達到或超過了發達國家水平。中國的政策組合中采用了7種單項政策，動用政策的數量比在國際上評價很高的德國、丹麥、瑞典、意大利、日本還多，與法國持平。遠遠高出轉型國家俄羅斯等。印度政府采用了6項政策，其地方政府采用了2項，政策組合的豐富程度亦不遜色于發達國家。特別值得評價的是，中國的政策組合中包括了公開招標，再生能源份額制度兩項應用難度大的單項政策，中國是23個發展中國家里唯一一個制定再生能源份額制度的國家，該項政策在發達國家與轉型國家中的采用比例也僅為21.6％。

3.2供給側管理、需求側管理的政策組合

在實踐中能源發展政策、能源管理經常被分為供給側與需求側兩大類型或方向。借鑒這種分類，并根據主要目標，筆者將表2所列單項政策分別組合為供給側管理政策組合和需求側管理政策組合(表4)。從表4中可以看出，供給側管理政策組合遠比需求側管理政策組合豐富，前者最多可以動用14項單項政策，而后者只有7項。如果結合表3。我們不能發現，13個國家中除俄羅斯、泰國兩國采取單一供給側政策管理組合外，其余11個國家同時動用了供給側管理政策組合與需求側管理政策組合，而且從動用的單項政策數量上看，其供給側政策管理組合大于需求側管理政策組合。以丹麥為例來看，其可再生能源發展政策組合中包括固定價格、投資退稅、公共投資與貸款、可交易的再生能源證書、公開招標等5項供給側管理政策，而只有消費稅減稅、凈計量2項需求側管理政策。就中國來看，除國家投資建設的“乘風計劃、光明工程、秸稈氣化工程”，國家對農村、牧區的小型獨立風力發電項目提供低息貸款外，其余政策均屬于供給側管理政策組合。也就是說，就大多數國家而言，供給側管理政策是可再生能源發展政策組合的主體，需求側管理政策是必要的配套或補充，其原因在于可再生能源供給、特別是和化石能源相比具有競爭力的供給不足。清除障礙、突破供給瓶頸是各國政策的首要目標和任務。

3.3針對利益相關者的政策組合

可再生能源發展及其政策關系到眾多的利益相關者。如可再生能源發電企業、電網企業、研發機構、調查勘探機構等可再生能源的供給者，企業、家庭、公共機構等需求者，政府、研究調查機構、NPO、NGO組織、發電企業、電網企業等政策制定者與參與者，公共基金、銀行、政府等融資提供者或補貼提供者。各個利益相關者在可再生能源發展中起著不同的作用，有著不同的利益訴求，其面臨的障礙也各有不同。以特定利益相關者為對象而形成的政策，大多數情況下，往往是把幾種單項政策的相互配合作為政策組合來實施的。

我們可以以可再生能源發電企業為例來簡要分析這種政策組合。從表1中，我們可以觀察到作為供給者的發電企業面臨著“初始投資巨大，融資渠道少、成本高”、“投資回收期不確定，風險高”、“缺乏支持輸出網絡、儲備等基礎設施”、“成本高，缺乏市場競爭力”、“缺乏公共資金等支持”等多項障礙，這些障礙也是供給側的主要障礙。由于單項政策主要為清除某一個目標障礙或配合其他政策而設計、采用，所以只有同時動用數項單項政策、形成政策組合才能有效地支持發電企業清除其障礙。結合表2、表4我們可以看到，針對發電企業的政策組合有著豐富的選擇，再生能源份額制度、固定價格、規制緩和、生產者減稅與退稅、發電補貼與退稅、可交易的再生能源證書、投資退稅、公共投資與貸款等單項政策均可組合起來應對發電企業面臨的障礙。事實上，各國正在實施的支持發電企業的政策多為政策組合，從表3中，我們能夠確認這一點。如法國采用固定價格、資產補貼、投資退稅、公共投資與貸款、消費稅減稅與退稅、可交易的再生能源證書、公開招標等7項單項政策的組合，中國的政策組合比法國多了再生能源份額制度，少了可交易的再生能源證書。也是很豐富的組合。

小結

世界各國基于4E的共同意識，積極發展可再生能源并制定出國家目標，為實現這一目標、克服可再生能源發展的障礙，世界各國開發出許多單項政策。本文在簡要分析可再生能源發展背景與單項政策后，將分析重點聚焦于政策組合的角度。首先，實證性地分析了發達國家與轉型國家、發展中國家發展的可再生能源政策組合，并就中國發展可再生能源的政策組合與其他國家進行了的比較。其次，考察供給側管理、需求側管理的政策組合，并強調指出了供給側管理政策組合的必要性。最后。以可再生能源發電企業為例，分析了針對利益相關者的政策組合。筆者認為。基于政策組合角度的分析，能夠更全面、更準確地理解、評價在實踐中實施的可再生能源政策，也有利于更加科學地制定出更有效率的政策組合和單項政策，這對加快可再生能源無疑具有重要意義。