談分權、財政聯邦主義與我國中部經濟發展

王文創 徐 斌

中圖分類號:DF430 文獻標識碼:A

內容摘要:本文在財政聯邦主義制度的框架下,探討了分權的制度成本與中國區域經濟發展問題。筆者認為,在我國這樣一個大國經濟中,財政聯邦主義的精要就是鼓勵非同一模式的地區試驗,這是我國制度的經驗與啟示,也是未來中部經濟發展的機會。

關鍵詞:分權 財政聯邦主義 中部經濟

財政聯邦制:“制度效應”與我國中部經濟發展

1993年,中國經濟學家許成鋼與錢穎一在《轉型經濟學》雜志上發表了一篇題為《中國的經濟改革為什么與眾不同?M-型的層級制與非國有部門的進入與擴張》的文章。錢穎一和一些西方的經濟學家和政治學家(如Gerard Roland和Barry Weingast等人)在幾篇論文中從理論上系統地闡述了提出了我國是一種市場維護型聯邦制度,這種理論被稱為“第二代財政聯邦主義理論”。

在傳統的公共經濟學領域,早期的思想認為分權能夠打破公共管制的失敗,建立有效的激勵競爭機制,降低中央與地方的信息不對稱程度,鼓勵地方創新并合理配置資源,因而分權一般具有積極的效應,并有利于經濟增長。第二代財政分權思想更多地與地方政府的激勵、經濟轉型和經濟增長聯系起來。由于很大程度上是受了中國和俄羅斯經濟轉型經驗現象的影響,他們的研究方法和視角與早期的公共財政理論已經不同,他們突破了公共品供給的局限,進一步把向地方的財政分權與地方政府的激勵和地方的競爭聯系起來,建立了解釋經濟轉型的一個概念框架。分權的既定結構有利于降低改革成本,面臨財政分權的地方政府競爭,存在預算硬化的效應、政治集權和經濟分權的制度存在運用指標競爭的可能性,如增長速度、外資投資、利潤、改革推行速度等指標,加大了包括外資在內的指標增長的可能性。林毅夫等則從經驗上驗證了我國的財政分權有利于我國的經濟增長。

但是,在中國過度地強調分權意義的研究仍然是有局限的。1956年,毛澤東在《論十大關系》一文中提出了發揮中央和地方兩個積極性的著名論斷,他指出,要解決中央和地方的矛盾,應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方辦更多的事情。此后在計劃經濟體制下中央向地方的分權體制架構逐步形成,但是在計劃經濟時代,這種分權嘗試沒有獲得成功。由于執行的是以各級地方政府和官員為對象的行政分權改革,改革的重點是在各級行政機關之間劃分權力和利益,中國的分權改革在相當一段時期內陷入分權與集權周期性的惡性循環。

改革開放以來中央與地方的財政關系

計劃經濟下的分權體制構成了1978年中國經濟改革的有利的“初始條件”。改革開放以來中央與地方的財政關系也是不斷變化和調整。事實上,每次從分權到再集權的循環目的是為了克服地方政府行為對資源的扭曲配置,或者可以看成是中央政府對分權“成本”的一種反應。

20世紀80年代初,地方政府有了一定的財政自主權,擺脫了在計劃經濟條件下只是中央政府分支機構屬性的歷史。分權制度化了中央與省級政府間的財政關系,來自稅收和國有企業的利潤的政府收入,在一定的分配規則下在中央和省級政府之間劃分。被稱為“分灶吃飯”的財政承包制使地方政府實際成了剩余收入索取者,大部分的邊際收入都歸于地方。到20世紀80年代末,財政包干制使中央財政占總財政的比例以及總財政收入占GDP的兩個比例卻出現了大幅度的下降,財政收入與GDP的比例由30%下降到不到20%,而中央財政占總財政的比例也下降到40%。

1994年分稅制是向公共財政和市場化努力方向的邁進,其主要目的是為了擴大稅基,簡化包干制下復雜的差別稅率,增加中央與地方的透明度,取消依賴中央與地方靠協商來決定稅率的現象,實現中央與地方分稅比例的一致性。分稅制彌補了財政承包制的缺陷,使中央的財政收入比重得到提高。但是,由于需要平衡地方利益,1994年的分稅制的改革實際上并不徹底。分稅制加大了中國地區發展的不平衡。最為明顯的一點是,在收入分享的原則上,從收入再分配改變為來源地原則(derivation priciple),這意味著轉移支付與征稅掛鉤,因此,富裕地區獲得更多的稅收返還而不是貧困地區。

中央對下級的轉移支付分成三類,分別是增值稅和消費稅的稅收返還、專項補助和其他補助。理論上,轉移支付主要面對中西部地區。但是如果真正分地區進行考察,實際情況卻不是如此明顯,中部地區的人均財政支出處于一個最低的水平。中部地區人口稠密,大部分是農業區,農村的公共服務支出任務繁重,縣鄉兩級所供養的財政人口也多,但是相比之下,得到的中央轉移支付的水平卻是最低的。

分稅制的制度效應及其影響

北京大學周飛舟教授(2006)論述了分稅制十年的制度效應及其影響。其認為,分稅制以來中部和西部地區的縣鄉財政增長緩慢,增長幅度基本相同。

從周飛舟的研究得出,中部和西部地區的人均收入基本相等,但是人均支出水平卻有明顯的差異。這也主要是由轉移支付向西部地區傾斜造成的。按照周飛舟的論證,前文所列舉的轉移支付三大類補助中,東部和西部地區相繼處于最高位水平,中部地區在每一類補助中幾乎都是處于最低位。東部地區的稅收返還遠遠高于中西部地區,而西部地區則得到了最多的專項和其他補助。中部地區即使在專項和其他補助中,也低于東部地區。

總之,1994年中國的分稅制是向規范化方向的努力,建立了規范化分級財政的軌道,也實現中央財政收入占總財政收入比重的提高,既可以說是財政分權,也可以說是財政集權。但是分稅制使地區間因發展速度帶來的財力不均、公共服務水平不均的問題卻不但沒有能夠解決,反而在一定程度上更加嚴重了。這主要是指中部地區嚴重落后于東部和西部地區而言。此外,分稅制在集中財政收入、加強轉移支付的同時,還對政府和企業的關系以及地方政府的預算外收入產生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十幾年來地方政府的行為模式。

財政聯邦制對我國的啟示

一般而言,市場維護型聯邦制度必須滿足下列條件:首先,地方政府對其管轄區的經濟自主規制權,從而避免各地方政府規制政策的同一性;其次,管轄區之間要素流動的自由,允許“以腳投票”;第三,地方政府必須面臨硬預算約束:即地方政府具備財政自主權,但不能發行貨幣,也不能享受無限制貸款;第四,稅收共享的限制;第五,權威與責任分配的制度化與耐久性程度。

中國經過三十年的經濟和政治改革,財政聯邦制解釋了中國在缺乏產權(沒有私有化)和法治不完善改革條件下中國經濟成功的邏輯。其精要是,一方面,它擁有規模經濟和正的外部效應,有助于空間和地理集聚效能的充分發揮,促進分工、交易和專業化。另一方面,它能允許多樣性的制度存在,避免形成所謂的“制度均衡”,有助于制度的變遷;它也能允許制度和政策的局部試驗而不傷害整體。這導致中國的很多改革帶有“帕累托改進”的性質。最后,財政聯邦制提供了觀察“自然試驗”的機會。觀察中國的經濟轉型與發展過程,不難發現,地區的差異往往驚人。

本文認為,必須承認并接受這些地方模式的差異,并且因為存在這樣不同的發展模式,才能更好地從整體上懂得,盡管付出許多“成本”,但中國的經濟二十多年來總能不斷取得成功的發展。分離這些模式的做法都可能誤讀中國經濟發展和制度轉型的內在邏輯,或許在制度層面上這就是中部經濟崛起的機遇。

參考文獻:

1.林毅夫,劉志強.中國財政分權與經濟增長[C].泰國曼谷Royal orohid Sheraton召開的“第3屆環太平洋聯合經濟組織會議”會議論文,1998年1月13-18日

2.錢穎一.現代經濟學與中國經濟改革[M].中國人民大學出版社,2003

3.周飛舟.分稅制十年:制度及其影響[J].中國社會科學,2006