破解中央與地方“土地博弈”的困局

　　土地目標(biāo)：中央與地方之爭(zhēng)
　　
　　
　　圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。
　　中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，最重要的是保護(hù)耕地，保證糧食安全，其次是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
　　這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國(guó)家目標(biāo)，它既不是地方政府目標(biāo)，也不是農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)。在一定意義上，保護(hù)耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與農(nóng)民通過(guò)參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖；再如，保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾。
　　對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，一個(gè)是要實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。
　　不難看出，從土地政策目標(biāo)的取向來(lái)說(shuō)，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。與很多人所想到的不同，如果暫時(shí)拋開(kāi)目標(biāo)本身的合理性與重要性，地方政府實(shí)際上比中央政府更能實(shí)現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。
　　中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，其有效性與其說(shuō)取決于中央，不如說(shuō)取決于地方──既要看中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠(chéng)度。
　　在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以上三個(gè)條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的。但時(shí)異勢(shì)移，在目前的分權(quán)化和市場(chǎng)化的條件下，上述三個(gè)條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。
　　俗話說(shuō)，縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。中央政府要面對(duì)全國(guó)30個(gè)省直轄市自治區(qū)、70個(gè)大中城市，600多個(gè)市、2000多個(gè)縣、幾萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理成本相當(dāng)高昂。因此，在土地政策的博弈中，中央政府經(jīng)常“斗不過(guò)”地方政府，其土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實(shí)現(xiàn)，除非倒霉碰到槍口上。這就使得中央的有效監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。更多時(shí)候，監(jiān)管和控制處于無(wú)效狀態(tài)。
　　
　　地方政府征地的幾個(gè)嚴(yán)重后果
　　
　　在現(xiàn)行土地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過(guò)了計(jì)劃控制的規(guī)模和實(shí)際需要的規(guī)模。
　　政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓，三是通過(guò)市場(chǎng)和半市場(chǎng)機(jī)制拍賣(mài)。
　　對(duì)增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和增加地方稅收。
　　二是可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境；
　　三是可以壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過(guò)招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60%。此外，通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來(lái)增加財(cái)政收入的方式。它的另一個(gè)嚴(yán)重后果就是造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。
　　不僅如此，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)以土地作抵押或者以政府財(cái)政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。
　　
　　現(xiàn)行土地政策是弊端之源
　　
　　現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過(guò)度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。
　　從成本收益來(lái)看，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢(shì)、無(wú)權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無(wú)法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無(wú)力對(duì)抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。
　　從今后土地政策的演變方向來(lái)看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。其結(jié)果只能進(jìn)一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，即土地管制——擴(kuò)大征地——加強(qiáng)管制——更多地征地。
　　在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭(zhēng)取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。
　　近兩年，在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開(kāi)發(fā)商三方合謀，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利。可見(jiàn)，加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計(jì)劃控制根本無(wú)法解決中國(guó)的土地問(wèn)題，只能在錯(cuò)誤的道路上越陷越深。
　　好在，土地問(wèn)題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開(kāi)始反思現(xiàn)行政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國(guó)務(wù)院28號(hào)文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，廣東省率先出臺(tái)了促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國(guó)各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化道路。
　　
　　讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易
　　
　　歸納起來(lái)，7億農(nóng)村人參與中國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的路徑有四種：第一種是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城加入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，不妨稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以稱之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴(kuò)展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，通過(guò)合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國(guó)內(nèi)外專業(yè)化分工（市場(chǎng)）體系，我們稱之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以1990年代前半期為界分為兩個(gè)階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實(shí)施。
　　工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，解決農(nóng)村公共物品的供給問(wèn)題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)始終是探索的核心。
　　發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過(guò)程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)工業(yè)化和城市化的必由之路。
　　通過(guò)農(nóng)戶合作參與市場(chǎng)過(guò)程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過(guò)程的一種制度保證。包括土地入股、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)等方式在內(nèi)，在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、遼寧海城東三道等地，已經(jīng)有形式多樣的探索。
　　除了這些核心的探索之外，還有譬如“土地財(cái)政”這樣的問(wèn)題需要配套解決。
　　
　　消除地方政府“土地財(cái)政”激勵(lì)
　　
　　目前，土地出讓金數(shù)額巨大，與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門(mén)改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收，成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分。總之，從土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。這是地方政府熱衷圈地、賣(mài)地的主要?jiǎng)訖C(jī)。
　　這種財(cái)政安排與地方政府壟斷建設(shè)用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來(lái)源，才能打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式。
　　具體來(lái)說(shuō)，在阻斷賣(mài)地機(jī)制的同時(shí)，中央政府應(yīng)立即著手建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，作為建立財(cái)產(chǎn)稅制的過(guò)渡措施。（摘自《南方周末》2008年6月4日 編輯：張小玲)